La cooperación al desarrollo española en tiempos de incertidumbre

El Estado español vive un momento prolongado de incertidumbre e inestabilidad social, política y económica, que hoy se manifiesta en las extraordinarias dificultades para formar un Gobierno, y la continuidad de un Gobierno en funciones desde finales del año pasado. El actual mapa político viene determinado por el fin del bipartidismo y de las mayorías absolutas, y la nueva correlación de fuerzas con la entrada de nuevos actores en la escena parlamentaria, lo que hace más complejo el consenso.

En realidad, la inestabilidad social y económica la venimos padeciendo desde el estallido de la crisis financiera mundial, y sus repercusiones específicas en el Estado español, con el estallido de la burbuja inmobiliaria en el año 2008 y su punto álgido a partir de 2011.

En el exterior, al contrario, tenemos la absoluta certeza de que nunca como hoy ha sido tan necesaria la cooperación al desarrollo, ante la situación globalizada de crisis ecológica, energética, alimentaria y financiera fundamentalmente, los conflictos por el control de recursos y materias primas, o situaciones humanitariamente críticas por los efectos del cambio climático, etc. El actual sistema de mercado globalizado arroja unos datos escalofriantes en cuanto a justicia y equidad. Nunca la brecha entre países ricos y pobres fue tan abismal, a pesar de los más de 50 años de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Incertidumbre en la cooperación del Estado

La incertidumbre en el Estado español en materia de cooperación internacional se manifiesta claramente en la inestabilidad de la propia Agencia Estatal de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID), cuyos altos y medios cargos aún no han sido nombrados. Esto implica que la pasada convocatoria de ayudas para proyectos de cooperación, cuyo plazo finalizó en junio, sólo se resolverá cuando se constituya un Gobierno.

Para 2016, el porcentaje de la AOD subió levemente, situándose en el 0,21% de la RNB, porcentaje aún muy alejado del 0,46% destinado en 2009. Pero de toda esa AOD sólo una mínima parte va destinada a la cooperación al desarrollo humano y sostenible, debido a que el presupuesto de la AECID se reduce en 1,7 millones de euros con respecto al año anterior.

La gestión de la AOD que le corresponde al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación es apenas del 34%, mientras que los ministerios de Economía y de Hacienda gestionan el 65%. Esto supone en definitiva que la AECID, organismo especializado en la materia, queda relegada a un nivel muy inferior pasando a gestionar un presupuesto muy reducido. Y en consecuencia, los fondos gestionados a través de las ONGD para 2016 son de 17,8 millones de euros, una cantidad muy inferior a cualquiera de los ejercicios anteriores a 2011; la ayuda humanitaria y de emergencia queda en un testimonial presupuesto de 16,8 millones de euros.

Mª José Comendeiro.
Mª José Comendeiro.

Por si fuera poco, se cierne sobre la AECID una grave amenaza que debe resolver lo antes posible, debido a la aplicación de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público que establece un nuevo ordenamiento del sector público y supone la extinción de las agencias estatales. Esta ley establece un plazo de tres años para la transformación de las agencias o su extinción. No se espera que se produzca este último extremo, pero tampoco sabemos en qué medida afectará a una transformación de la AECID.

Por último, la incertidumbre política e institucional del Estado español afecta también en la renovación de las estrategias en la política de cooperación internacional, ya que el actual Plan Director de la Cooperación Española finaliza este mismo año, y éste es al mismo tiempo referencia para los planes directores o estratégicos de otras agencias o direcciones de cooperación de gobiernos autonómicos.

Tiempos de indefinición en la cooperación descentralizada

La cooperación descentralizada fue un fenómeno muy interesante durante los años 90 y 2000, porque canalizaba la participación ciudadana más directa, y se logró crear multitud de consejos locales y regionales de cooperación. Al caer los ingresos procedentes del sector de la construcción (y todos los sectores relacionados) los presupuestos de la mayoría de ayuntamientos y comunidades autónomas (CCAA) se redujeron drásticamente. En las elecciones de mayo de 2011, el Partido Popular obtuvo amplias mayorías en casi todos los grandes municipios y gobiernos autonómicos y durante 4 años, con la excusa de la crisis financiera, la política pública de cooperación al desarrollo desapareció casi por completo en la mayoría de esos gobiernos, con un descenso por encima del 70% desde el año 2011. Esta fue una época nefasta para la cooperación descentralizada y para muchísimas ONGD, especialmente las más pequeñas, muchas de las cuales desaparecieron y la mayoría tuvo que moderar su discurso crítico y ceñirse a lo necesario para sobrevivir como meras gestoras de proyectos.

Pero tras las elecciones de mayo de 2015, con la irrupción de nuevos actores en el escenario político municipal y autonómico, las cosas van mejorando. La mayoría de los nuevos gobiernos locales y autonómicos, dedicaron sus primeros esfuerzos a resolver las necesidades y emergencias locales, que más demanda tenían por parte de la sociedad. Y es en 2016 cuando comienza a recuperarse algo la cooperación, empezando en primer lugar por la definición de su marco político. Pero muchas entidades locales han dejado de lado definitivamente la cooperación al desarrollo y la solidaridad internacional, en vista tal vez de que no hay una demanda social suficiente en sus municipios, y debido a las dificultades impuestas por la aplicación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de las Administraciones Locales, y la modificación por el Partido Popular y el PSOE del artículo 135 de la Constitución española que supone un límite al gasto público y prioriza el pago de la deuda a cualquier otro gasto en las distintas administraciones del Estado.

Con cierta esperanza en los llamados “Gobiernos del Cambio”

Los llamados nuevos “Gobiernos del Cambio”, en su mayoría establecidos en ayuntamientos a los que llegaron a través de candidaturas de unidad popular, formadas por movimientos sociales, ciudadanía y algunas organizaciones políticas nuevas, por su naturaleza de pluralidad, se requiere algo más de tiempo para lograr los consensos necesarios para el establecimiento de ciertas políticas.

En estos nuevos espacios institucionales, en los que se están estudiando nuevos enfoques para una política de cooperación eficaz y solidaria, como los ayuntamientos de Madrid, Barcelona, Zaragoza, Valencia o Córdoba, por citar algunos, a pesar del retraso casi inevitable, se están produciendo avances interesantes, en clave siempre de derechos universales sociales y humanos, teniendo como vértices la participación ciudadana y la descentralización, la democratización de la cooperación, la transversalidad y la coherencia de políticas para un desarrollo humano sostenible, toda vez que se concibe el problema no ya como un asunto de desarrollo y “subdesarrollo” sino de crisis global, por lo que se requiere la implicación de todos los actores de la sociedad; primero para adquirir conciencia de ello, y segundo para tomar medidas enfoque de la cooperación, no está exento de dificultades, que requieren de una voluntad insistente por parte de todos los actores implicados. En el ámbito estrictamente institucional va a suponer un reto importante, ya que en las grandes instituciones la administración funciona a menudo con una lógica de departamentos estancos, con una relación rígida entre las distintas áreas y con unas inercias generalizadas muy difíciles de modificar.

La letra y la música se ven muy bien en la partitura, ahora falta que la orquesta la interprete con armonía. Ese es el reto.

Tímidos avances en las Comunidades Autónomas

Después del desmantelamiento casi total de la cooperación en las CCAA con la excusa de la crisis, y con la escasa resistencia por parte de unas ONGD muy debilitadas, la mayoría de los gobiernos autonómicos están tratando de recuperar o redefinir los instrumentos fundamentales de esa política con la elaboración de nuevos planes directores, consejos de cooperación, y convocatorias específicas para financiamiento de proyectos de cooperación, ayuda humanitaria y de emergencia, y educación para la ciudadanía global.

En el mapa político de las CCAA tenemos casos en los que gobierna el PSOE en solitario con el apoyo de Podemos (Castilla-La Mancha y Extremadura), o de IU (Asturias); casos en los que se ha conseguido formar gobiernos de convergencia entre el PSOE y las distintas fuerzas políticas transformadoras (Podemos, Compromís, MES, CHA y EH Bildu), como Valencia, Aragón, Navarra o Baleares. Otros como Andalucía que gobierna el PSOE con el apoyo de Ciudadanos; el de Cantabria donde el regionalismo del PRC recupera el gobierno con el apoyo del PSOE; y los casos en los que el PP gobierna en solitario con o sin el apoyo de Ciudadanos, como Murcia, Castilla y León, La Rioja y Galicia. En Euskadi está el PNV al frente del gobierno y de una política de cooperación siempre interesante e innovadora en muchos sentidos, pero insuficiente para las exigencias de la sociedad vasca, siempre por delante, pionera y en la vanguardia de la solidaridad internacional. Y por último en Cataluña tenemos al gobierno de Junts pel Sí, que parece querer recuperar la función de la Agencia Catalana de Cooperación que causó importantes desastres por impagos en los últimos años.

En Asturias la cooperación cuenta con los instrumentos básicos, como el Consejo de Cooperación, el Plan Director y las convocatorias anuales de subvenciones a proyectos de cooperación, que continúan reduciéndose, aunque en los dos últimos años en un porcentaje mucho menor. Asturias pasó de dedicar 13 millones de euros en 2010 a 4,5 en 2015 y algo menos aún en 2016.

En las CCAA de Valencia y Baleares los fondos destinados siguen
siendo escasos, y en ningún caso va a haber partidas que se acerquen en absoluto a las cifras anteriores al crack de 2011; pero se está avanzando de forma participativa tanto en la recuperación de los Consejos de Cooperación, como sobre todo en la definición de nuevos Planes Directores.

En Castilla-La Mancha, el gobierno está tratando de recuperar la cooperación, con algunas dificultades, en primer lugar de tipo presupuestario, pasando de destinar más de 45 millones de euros anuales entre 2008 y 2011, a poco más de 2 millones de euros este año, y sin dedicar nada para acciones de educación para la ciudadanía global.

Andalucía apuesta decididamente por la cooperación internacional, contando para ello con la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo, que recientemente consensuó con la Coordinadora Andaluza de ONGD el nuevo Plan Andaluz de Cooperación para el Desarrollo 2015-2018, que se complementa con instrumentos de seguimiento y evaluación en el mismo Consejo Andaluz de Cooperación Internacional para el Desarrollo, y con partidas presupuestarias anuales, a pesar de que aún continúan en descenso, pasando del 0,17% del año 2015 al 0,16% en 2016.

La cooperación extremeña, gestionada por la Agencia Extremeña de Cooperación al Desarrollo (AEXCID) es exigente y rigurosa en la aplicación de la normativa en materia de cooperación, y algo aparatosa en lo administrativo. Pero desde el punto de vista político ofrece unas posibilidades de cooperación que van más allá de la transferencia de recursos y del asistencialismo. Se trata de una cooperación, como la andaluza, más comprometida y solidaria.

Los gobiernos de Cantabria, Murcia y Galicia, eliminaron por completo la cooperación gestionada a través de las ONGD, a pesar de que cuentan con instrumentos y departamentos específicos.

Finalmente, llama la atención la cooperación de la Junta de Castilla y León, una de las pocas CCAA que durante el período de la crisis desde 2011 mantuvo (con recortes importantes, claro) la política de cooperación al desarrollo, siendo la única de ellas gobernada por el Partido Popular.

Resulta, sin embargo, esperanzador encontrar iniciativas participativas como las que se están implementando en algunas instituciones nuevas con propuestas de transformación real, fijando un marco político para la cooperación internacional en la participación ciudadana y la descentralización, la democratización de la cooperación, la transversalidad y la coherencia de políticas de desarrollo. Las ONGD deben apostar por esa vía, con todas sus fuerzas, participando activamente y aportando su experiencia, su conocimiento, y su perspectiva global; es la primera vez en mucho tiempo que se presenta una ocasión de transformación real, y podría ser la última.


Ricardo Gayol es miembro de Paz con Dignidad.

Artículo publicado en el nº71 de Pueblos – Revista de Información y Debate, cuarto trimestre de 2016.


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