Logros, críticas y futuro del Programa Bolsa Familia en Brasil

La ministra de Desarrollo Social de Brasil, Tereza Campello, ha afirmado recientemente que ya no se discute quien está a favor o en contra del Programa Bolsa Familia (PBF) del Gobierno Federal. Aunque ignore las persistentes críticas desde la derecha o la izquierda, la afirmación refleja con claridad el debate político alrededor del mayor proyecto de transferencia de renta del mundo: gobierno y oposición no avanzan en la discusión sobre las necesarias mejoras del Bolsa Familia, sino que empeñan sus energías en disputar la autoría de este programa, que cumplió diez años en octubre, para capitalizar políticamente sus innegables logros sociales.
Governo da Bahia (Brasil).

Governo da Bahia (Brasil).

Fácil entender lo que mueve el debate: hoy, 13,8 millones de familias (es decir, cerca de 50 millones de personas, casi un cuarto de la población del país) se benefician del PBF. Según datos del Gobierno, más de 36 millones de personas ya salieron de la pobreza extrema desde el inicio del programa, aunque se pueda contestar la arbitrariedad de la tenue línea económica, política, social e ideológica que marca ese ascenso. No se quiere decir aquí que las familias no tengan el legítimo derecho de intentar garantizar a través del voto (que es obligatorio) la manutención de los beneficios sociales y económicos que les fueron (y todavía son) negados sistemáticamente por las elites políticas. Lo que se intenta señalar es la utilización electoral del debate, lo que supone una importante pérdida de oportunidad para discutir las deficiencias y limitaciones del programa.

No es un problema nuevo, sino que se renueva a cada ciclo electoral. El Bolsa Familia en su forma actual fue creado en 2003 por el entonces presidente, Luiz Inácio Lula da Silva, pero nació de la conjunción de proyectos asistenciales del Gobierno anterior, de Fernando Henrique Cardoso. Resentida con el éxito y la repercusión internacional del modelo, la oposición social-demócrata renegó del PBF muchos años. La estrategia, como era evidente, no se podría mantener por mucho tiempo y, frente a su incapacidad de encontrar eco en la opinión pública, los opositores al Partido de los Trabajadores recientemente se sumaron al mayoritario coro que defiende el programa. El cambio se verificó, incluso, en el discurso de los medios de comunicación: la celebración de los diez años de PBF suscitó extensos y elogiosos reportajes, aunque siempre recordando a la masa más pobre que se trata de una concesión limitada, no de un derecho.

Modelo exitoso

Los diez años del PBF permiten que, por primera vez, se puedan analizar con algo de distancia los efectivos logros y deficiencias del proyecto, lo que abre un camino menos polarizado de debate sobre los próximos pasos para la superación de la desigualdad en Brasil. Los datos que exponemos a continuación intentan contextualizar los límites del programa y presentar, a grandes rasgos, el impacto que éste tuvo en el país.

El valor medio del beneficio mensual transferido a las familias es de 152 reales (48,2 euros). Cuando fue creado, era de 74 reales, o 21,4 euros (en valores de entonces). El sueldo mínimo en Brasil es de 678 reales, o 215 euros. Esto invalida uno de los principales argumentos de la derecha: que las y los pobres se convertirían en “vagos” y dejarían de trabajar para vivir del programa: si la persona que trabaja recibe el mínimo garantizado por ley, no le compensa dejar su empleo. Las familias atendidas viven una privación económica tan aguda que 150 reales suponen una diferencia tremenda en sus presupuestos (el límite de ingreso mensual per cápita para adherirse al programa es de 140 reales).

El Bolsa Familia hoy consume alrededor de 0,5 porciento del Producto Interior Bruto (PIB) brasileño, lo que demuestra que el proyecto es muy barato para la administración, pese a que su impacto en las economías de las ciudades más pobres y pequeñas del interior sea enorme. Aunque no represente una prioridad presupuestaria para el Gobierno, numerosos especialistas apuntan a que el PBF fue el motor de la asistencia social en el país. En 2002, antes del programa, esa área recibía apenas el 3,2 por ciento de los recursos federales. Hoy representa el 9,2 por ciento de los gastos.

El Índice de Desarrollo Humano (IDH) ha aumentado sustancialmente en los últimos años. En el 2000, según el Instituto de Investigaciones Aplicadas (Ipea), el 41 por ciento de los municipios brasileños presentaban un IDH muy bajo. En el acumulado entre 1991 y 2010, el IDH de los municipios brasileños creció un 47,5 porciento.

El perfil de las personas beneficiarias fue descrita en un reciente informe, también del Ipea. El 72 por ciento de las y los inscritos son extremamente pobres (menos de 70 reales mensuales per cápita); alrededor del 64 por ciento de las cabezas de familia no completaron la enseñanza fundamental y la mitad de los recursos es absorbida por habitantes de la región Nordeste, la más pobre, al lado de la región Norte. Apenas el 38 por ciento de las personas inscritas poseen, a la vez, agua y sistemas de recolección de desagües. Otro estudio, elaborado en 2008 por el Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase), muestra que el 94 por ciento de los titulares del PBF son mujeres y el 64 porciento son negras o pardas.

Desafíos y contradicciones

El innegable impacto social del Bolsa Familia se encuentra en disputa con su importancia simbólica. No está condicionado a la capacidad de trabajar de la persona beneficiaria o a la comprobación de la renta, como sucede en países como Chile. Además de facilitar la adhesión, la auto-declaración de la renta muestra que, más que un proyecto de asistencia, el PBF tiene un fuerte carácter político-ideológico y reconoce la histórica concentración de renta en Brasil, fuertemente marcada por siglos de esclavitud y sujeción de la mayoría negra y pobre. Otro importante avance fue la creación de un registro único de beneficiarios y beneficiarias, que permite identificar, clasificar y controlar su alcance.

Asimismo, no se pueden dejar de lado algunas limitaciones. Especialistas como la socióloga Walquiria Domingues Leão Rego, de la Universidad de Campinas, defienden que el programa se convierta en un derecho constitucional. La misma visión comparte el antropólogo estadounidense Gregory Duff Morton, que vivió dos años en una de las regiones más pobres del Estado de Bahia para estudiar el impacto del PBF. “El Bolsa Familia no es un derecho, es un programa social. Eso provoca ansiedad porque las personas que reciben el beneficio saben muy claramente que puede acabar en cualquier momento. No hay garantías”.

Pero las críticas van más allá. El sociólogo Francisco de Oliveira, uno de los más importantes pensadores de la izquierda brasileña, afirmó recientemente que el programa es una “declaración de fracaso”: “creo que el Bolsa Familia es una política conservadora que atiende una dimensión de la miseria popular, pero no ofrece promesa de transformación”, dijo.

Esa visión gana fuerza cuando se percibe la adopción de políticas contradictorias en otras esferas del Gobierno. Por mencionar apenas algunas: la falta de distribución de tierras, con la congelación de la reforma agraria, y las políticas desarrollistas especialmente en la Amazonia, que están tensionando la frontera agrícola, desplazando poblaciones y sobrecargando las estructuras de pequeñas ciudades, así como la nefasta política económica, con tasas de interés del diez por ciento (una de las más altas del mundo), en la exportación de commodities y en la industria extractiva. Para garantizar la efectividad del programa, el Gobierno (sea el que sea a partir del año que viene) tendrá que hacer frente a problemas aún más estructurales y profundos que la pobreza.


Laura Daudén es periodista e investigadora brasileña. Forma parte del consejo de redacción de Pueblos – Revista de Información y Debate.

Publicado en el nº 60 de Pueblos – Revista de Información y Debate, primer trimestre de 2014.


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