Este enfoque distingue entre el acontecimiento natural que desencadena el desastre y la situación previa de la población.
Considera la preparación de desastres y las acciones para su mitigación como parte integral de las actividades de desarrollo de la comunidad, y las acciones de reconstrucción como una oportunidad de impulsar el desarrollo a partir de nuevas bases y no como “mero retorno a la normalidad”.
Cabe preguntarse si es realista pensar que situaciones de crisis recurrente, que expresan el fracaso de un modelo de desarrollo, pueden solucionarse con intervenciones basadas en la distribución de ayuda de emergencia. Si en estas situaciones las organizaciones humanitarias y de desarrollo se limitan a la distribución de ayuda para satisfacer necesidades inmediatas, pueden inhibirse las capacidades de la población, condicionando su recuperación y haciéndola más vulnerable frente a futuras crisis.
Las organizaciones de cooperación han constatado la necesidad de superar las modalidades tradicionales de ayuda humanitaria y de desarrollo, y la separación que ha existido entre ambas. Para ello, han formulado propuestas que giran en torno a tres cuestiones:
1.- La plena integración de la prevención, la preparación frente a los desastres y las medidas para mitigar éstos en los procesos de desarrollo.
2.- La necesidad de un continuum humanitario; es decir, un enfoque integrado entre las organizaciones humanitarias, rehabilitación y desarrollo.
3.- La necesidad de unas ayudas con enfoque de desarrollo (developmental relief) que respondan a las necesidades inmediatas y a la vez consoliden la capacidad de la población en la posterior rehabilitación y reconstrucción de sus comunidades.
La magnitud de un desastre
La vulnerabilidad se refiere a factores de larga duración y es diferente a las necesidades, que son requerimientos inmediatos para la supervivencia o la recuperación de una crisis. La vulnerabilidad precede a los desastres, contribuye a su gravedad, dificulta la respuesta frente a los mismos y se prolonga tras la crisis. Las necesidades son de duración más corta. La mayor parte de la ayuda de emergencia enfrenta necesidades y no vulnerabilidades, y no fortalece la capacidad de una población para valerse por sí misma. La vulnerabilidad tiene los siguientes componentes:
• Vulnerabilidad física y material: son más vulnerables quienes padecen pobreza o situaciones de privación.
• Vulnerabilidad social y organizativa: son más vulnerables las personas marginadas de los sistemas económicos, políticos y sociales, así como las comunidades con instituciones ilegítimas, ineficaces o insertas en sociedades desarticuladas y sin redes de solidaridad.
• Vulnerabilidad de motivación y actitud: son más vulnerables las personas y las comunidades con actitudes fatalistas y desfavorables al cambio, la participación o la solidaridad.
Las capacidades pueden ser definidas como la dotación y el acceso respecto a los recursos, los conocimientos, las actitudes, los derechos y el poder. Según Anderson y Woodrow, se pueden clasificar:
• Capacidad física y material: elementos que mitigan el impacto de un factor de riesgo, como los recursos económicos y materiales, el acceso a los recursos productivos, la dotación de infraestructuras y el acceso a la educación y la salud.
• Capacidad social y organizativa: existencia de instituciones representativas, eficaces y legítimas; de organizaciones sociales efectivas y de amplia base; de redes de solidaridad; y de valores y prácticas que aseguran la plena participación de la población.
• Habilidades, talentos y actitudes: las aptitudes, conocimientos y formación que amplían las opciones de las personas y las comunidades, y los valores y comportamientos favorables a la solidaridad, la innovación, la participación y la tolerancia.
En estas categorías se basa el Análisis de Vulnerabilidad y Capacidad (AVC). Para que el AVC refleje la complejidad de los escenarios de los socorros y el desarrollo debe estar basado en metodologías de desagregación. La más importante es el Análisis de Género, pero es necesario contemplar otros factores como la edad, el estrato socio económico, las opciones políticas o cualquier otro relevante en las circunstancias locales. El análisis puede aplicarse a distintas escalas y considerar variaciones en el tiempo, ya que las relaciones sociales pueden experimentar cambios abruptos en situaciones de crisis.
El AVC permite entender por qué se producen los desastres y cuáles pueden ser sus efectos, y evitar la urgencia del “retorno a la normalidad”, al incorporar factores de vulnerabilidad a largo plazo. El AVC es la base de un enfoque integrado, que permite diseñar acciones de desarrollo encaminadas a mitigar las repercusiones de los desastres y crear programas de socorro que no debilitan la capacidad de las personas, las comunidades y las instituciones para el desarrollo posterior. El AVC se utiliza en cualquier situación de emergencia, rehabilitación o desarrollo, y en cualquier momento del ciclo de la planificación, pero es útil para identificar a los beneficiarios y evaluar sus efectos.
Enfoques del continuum humanitario
Tradicionalmente, la ayuda humanitaria y de emergencia ha sido considerada una actividad separada de la cooperación al desarrollo. Durante la Guerra Fría, las organizaciones humanitarias se mantuvieron alejadas de la ayuda para el desarrollo debido a que se interpretaba que respondía a los intereses políticos, estratégicos y de seguridad del donante. Este argumento sigue vigente en la actualidad. Pero también hay otras razones: la separación administrativa y/o especialización de muchas organizaciones entre “desarrollistas” y “humanitarias”; la presión de los donantes, que separan las dos modalidades por razones administrativas; y las dinámicas inducidas por los medios de comunicación en la recaudación de fondos de las ONG, ya que las operaciones de ayuda de emergencia son más llamativas y fáciles de financiar.
Se ha planteado que este problema se puede resolver si se asegura la continuidad de la ayuda de emergencia a través de programas de desarrollo que responden a las distintas fases en las que, con una lógica secuencial y lineal, se percibe la realidad de las crisis. Esta cuestión ha recibido la denominación de continuum humanitario. Ahora bien, las situaciones de emergencia no responden a una secuencia ordenada y predecible. Por ello, no es adecuado mantener una separación estricta entre estas modalidades de ayuda, ni reducir el problema a la búsqueda de mecanismos para una transición armoniosa entre unas y otras.
Como concluye el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, la expresión continuum humanitario es equívoca, ya que no se ajusta a muchas situaciones presentes que no siguen un orden preestablecido. Las ayudas para situaciones de emergencia y la asistencia para el desarrollo pueden coexistir en situaciones de crisis y conflicto, y se pueden relacionar entre sí de muchas formas. El desafío es integrar las acciones de emergencia, rehabilitación y desarrollo en un marco único, de largo plazo. Este enfoque integrado permite ver las actividades de ayuda humanitaria, rehabilitación y desarrollo como distintos momentos dentro de un mismo proceso de reducción de la vulnerabilidad y de fortalecimiento de la capacidad de las personas y las comunidades, que constituyen un “eje transversal”, común a todo tipo de intervenciones.
BIBLIOGRAFÍA
– PÉREZ DE ARMIÑO, Karlos: “La vinculación emergencia-desarrollo en el marco del “nuevo humanitarismo”. Reflexiones y propuestas. Temas de Cooperación, nº 13, Coordinadora de ONG de Madrid.
– SANAHUJA, José Antonio: Guerras, desastres y ayuda de emergencia. El nuevo humanitarismo internacional y la respuesta española. Oxfam Intermón, Barcelona.
– REY MARCOS, Francisco y GONZÁLEZ BUSTELO, Mabel: Las crisis humanitarias del nuevo siglo: aprender de la experiencia en Anuario CIP 2000. Globalización y sistema internacional, CIP. Icaria, Barcelona.
– Fuentes: Elaboración de José Antonio Sanahuja a partir de Federación Internacional de Cruz Roja 1993; OCDE 1994: 8; Anderson y Woodrow 1998 (1989): 12-14.
– Sanahuja 1999; Comité de Ayuda al Desarrollo 1999:32, 72, Comisión Europea 1996:iii. 10,19.
Artículo publicado en el nº 20 de Pueblos- Revista de información y Debate, marzo de 2006.
