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La segunda legislatura de Rodríguez Zapatero en la AECID

Leonardo Atalaya*

Miércoles 25 de julio de 2012, por Revista Pueblos

La novena legislatura (01/04/2008-13/12/2011), la segunda que tuvo a Rodríguez Zapatero como presidente, viene a coincidir, casi totalmente en lo relacionado con la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo (AECID), con el primer periodo de existencia de la propia Agencia, así como con la ocupación de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI) por Rodríguez Ramos (11/07/2008-23/12/2011). En este artículo1 se pretende analizar brevemente su marco político y normativo, su estructura y la gestión y manejo de los recursos presupuestarios y de personal con los que que se contó. También se propondrán algunas ideas sobre las tareas que la AECID debería asumir en los cuatro próximos años para mejorar su desempeño.

La cooperación española pública para el desarrollo (CEPD), específicamente la de la Administración General del Estado, se haya marcada durante el periodo que se analiza por tres decisiones políticas tomadas por el gobierno de Rodríguez Zapatero en la legislatura anterior: el aumento de los presupuestos dedicados a la cooperación (el presidente anunció en el Encuentro de Líderes Mundiales para la Lucha Contra el Hambre y la Pobreza de 2004 el compromiso de destinar el 0,5 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) en 2008 y elevarlo al 0,7 en la novena legislatura); el empeño de trasponer las directivas y recomendaciones del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) a los principios que rigen a la cooperación española; y, por último, el papel cada vez más importante de la empresa privada como iniciador, mediador o instrumento y destinatario de la cooperación española.

La decisión primera se plasmó en la continuación del incremento de los presupuestos de la AECID (el periodo analizado viene a ser equivalente al cubierto por los Presupuestos Generales del Estado de 2009-2011) con las matizaciones que progresivamente “obliga” a introducir la crisis financiera. Se produjo una carrera desenfrenada por aumentar el gasto computable como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), deviniendo en el típico caso en el que un indicador (además muy imperfecto, pues la AOD es básicamente un agregado contable establecido por el CAD) se transforma en un objetivo en sí [1].

La segunda decisión convirtió cualquier texto de la CEPD (con rango normativo o sin él) en un conjunto de citas de los documentos del CAD, apropiado a los fines del desarrollo o respondía a las capacidades de gestión y presupuestarias de la Cooperación Española. Así, la principal tarea (y, frecuentemente, la única) de las y los “expertos en cooperación” era la traducción e integración de esas citas en los textos españoles sobre la materia.

La decisión tercera (que entronizaba a la empresa privada como factor de desarrollo) se ha ido impulsando desde la presentación de las participaciones público-privadas (PPP) como el instrumento de elección o el énfasis en la necesidad de seguridad jurídica para la inversiones extranjeras. En 2011 se estableció una línea especial de la Convocatoria Abierta y Permanente (CAP) para subvencionar exclusivamente a fundaciones y asociaciones empresariales sin ánimo de lucro y a las propias empresas privadas [2].

Marco normativo y de planificación

La AECID no empieza legalmente a existir hasta el 9 de enero de 2008, cuando se reúne por primera vez su Consejo Rector, a pesar de que ya la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios público, autorizaba su creación, y el Real Decreto 1403/2007, de 26 de octubre, aprobaba su Estatuto.

De manera paralela, mediante la Orden PRE/1914/2009, de 13 de julio, se aprueba el contrato de gestión de la AECID. Según su artículo 1, este contrato debería haber expirado el 16 de julio de 2010, aunque sigue vigente sin se haya podido localizar la base legal para su prolongación.

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Paula Cabildo.

Aunque sin rango normativo, también cubre el periodo el Plan Director de la Cooperación Española 2009- 2012, aprobado por el Consejo de Ministros el 13 de febrero de de 2009; así como los Planes Anuales de Cooperación Internacional de los años 2009, 2010 y 2011. A esos planes también hay que añadir más de una veintena de estrategias sectoriales y con organismos multilaterales, marcos de asociación, etc. [3] A pesar de esta proliferación planificadora (o quizás a causa de ella) es probable que se pueda seguir afirmando, como lo hacen Cámara y Puras5, que esa seudoplanificación ha producido “un excesivo desarrollo en lo formal, el divorcio entre la estrategia y la práctica de la gestión, la dificultad de identificar patrones específicos de conducta o posiciones efectivas basadas en criterios de especialización para nuestra cooperación, la ausencia de una perspectiva propia o la consideración de demasiados ámbitos geográficos o sectoriales como prioritarios”.

La transformación

El ya citado Estatuto de la AECID se planteó como la solución para aumentar cuantitativamente y cualitativamente la capacidad de gestión de la Agencia. Se trataba de actuar en dos áreas. La primera de ellas consistió en añadir al “pilar geográfico” (cuyas jefaturas han sido ocupadas tradicionalmente por diplomáticos/as) otro pilar, el “sectorial” (la Dirección de de Cooperación Sectorial y Multilateral), depositario del saber hacer técnico y cuyas jefaturas, se piensa, serían ocupadas por “profesionales de la cooperación”. Por otro lado, se dotaría ese nuevo “pilar sectorial” del personal necesario para desempeñar esa función técnica. A continuación se revisa en qué consistió realmente la transformación de la Agencia.

La opción de una AECID con dos pilares (el geográfico y el sectorial) planteaba desde un inicio la inherente dificultad que tienen todas las estructuras matriciales: cómo se articulan en la teoría y en la práctica las competencias de los dos pilares para que funcionen. Cuando ya estaba vigente la nueva estructura, las y los trabajadores de la AECID se percataron con sorpresa de que no se tenía ni idea (ni en la teoría ni en la práctica) de cómo hacerlo. Los reformadores habían obviado ese “pequeño problema” y habían dejado al personal la tarea de resolverlo.

Con unas bases reflexivas tan escasas, la estructura real se construyó deprisa y corriendo y, en la lógica habitual de la Agencia, los dirigentes eligieron la línea de menor resistencia: el “pilar geográfico” mantenía todas sus potestades de decisión, mientras que el “pilar sectorial” se convertía en un instrumento asesor, a excepción del Departamento de Organizaciones no Gubernamentales de Desarrollo (ONGD), el Departamento de Cooperación Multilateral y el Área de Microcréditos, que ya existían antes de la reforma y que gestionaban presupuesto propio. El “pilar sectorial” ha intentado continuamente definir un terreno propio ante la confusión de funciones con la Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE), dependiente de la Secretaria de Estado de Cooperación Internacional (SECI).

Es en plano de la dotación de personal donde se aprecia mejor el fracaso de la reforma. El “pilar sectorial” fue dotado casi exclusivamente de “jefes”: como es habitual en la AECID, el dinero sólo llegó para contratar a personal directivo, no para técnicos que realizaran el trabajo. Resultado: la mayoría de los sectores tienen sólo un jefe sin nadie por debajo.

Para resolver el problema se optó, otra vez, por la línea de menor resistencia. Se contrataron numerosas “asistencias técnicas”, es decir, persona relacionadas con la AECID mediante contratos de tipo mercantil. Este procedimiento conllevaba importantes ventajas a la jefatura: arbitrariedad en la selección y remuneración de las asistencias; supeditación de esos trabajadores, dada su precariedad laboral, a todo tipo de directrices no públicas; y, en muchos casos, su conversión en asesores personales de las y los directivos.

A lo anterior hay que añadir la negación de los derechos laborales que como personal de facto y de iure de la AECID les correspondía. Consecuencia de esa falta de respeto a sus derechos laborales ha sido la presentación de denuncias a la jurisdicción laboral (posiblemente más de 50), de las que numerosas han resultado condenatorias para la Agencia. Las indemnizaciones han sido sufragadas, naturalmente, a cuenta del presupuesto de la AECID, es decir, por quienes pagan impuestos en España. No existe ninguna noticia de la puesta en marcha de investigaciones sobre quiénes fueron los responsables de esas ilegalidades y, por tanto, los causantes de las indemnizaciones a pagarse.

La práctica de la AECID

La conjugación de la “voluntad política” para aumentar la AOD española, por un lado, y la ausencia de esa misma “voluntad política” para construir una Agencia con la capacidad necesaria para una gestión razonable de los recursos presupuestarios, por otra, sólo se podía resolver mediante una clara opción (también política): la gestión “al mayoreo”. Se potenciaron y crearon procedimientos para que, con el mínimo trabajo administrativo y asumiendo la menor responsabilidad posible por las decisiones tomadas, el gasto fuera el máximo. Los procedimientos privilegiados han sido principalmente la ya señalada externalización de la gestión, que además de más cara suele ser de incomprobable calidad técnica; los convenios con ONGD [4]; las subvenciones a entidades internacionales, tanto públicas como privadas; la cooperación financiera y la ayuda programática (que permite la transferencia de recursos monetarios a los países receptores basándose en “acuerdos de caballeros” sin valor legal) [5]; así como el bombeo al exterior mediante la transferencia a las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) de las mayores cantidades posibles.

Para aumentar la AOD como fuese, los procedimientos se han utilizado sin el menor atisbo de disciplina financiera, que aconseja que el gasto presupuestario vaya ligado a la utilización real de los recursos. Es decir, se ha preferido gastar en bloque aunque existiera la certeza de que el dinero fuera a quedar inmovilizado en cuentas bancarias de los receptores.

Tareas a acometer

A pesar de las escasas expectativas con el Partido Popular, lo siguiente debería ser ineludible: • Fortalecer realmente la capacidad

de gestión de la AECID, incluida la interiorización del saber hacer. Esto exige más personal y más calificado para reducir la dependencia de las asesorías externas.

• Diseñar y aplicar un manual de gestión que asigne a cada puesto las decisiones concretas a tomar. El papel que hoy día desempeñan las y los trabajadores de la Agencia es, mayoritariamente, elaborar informes que la dirigencia toma en cuenta o no para sus decisiones arbitrarias.

• Aplicar una lógica de gasto que acompase el desembolso y la utilización efectiva de los recursos.

• En un plano más general pero fundamental, diseñar estrategias de cooperación aplicables a la toma de decisiones que permitan poner en marcha una cooperación para el desarrollo que responda a las necesidades de las personas a las que dicen apoyar y a las capacidades de los organismos españoles encargados de aplicarlas.


*Leonardo Atalaya es colaborador de Pueblos - Revista de Información y Debate.

Este artículo ha sido publicado en el nº 51 de Pueblos - Revista de Información y Debate - Segundo Trimestre de 2012

Notas

[1] Sobre el significado político de la AOD: Pérez, Silvia M.; Ramiro, Pedro (2011): “David Sogge: La Ayuda Oficial al Desarrollo es uno de los principales vehículos de la transmisión de la ideología neoliberal”, en Pueblos - Revista de Información y Debate, número 49.

[2] Resolución de 12 de mayo de 2011, de la Presidencia de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, por la que se convocan ayudas de convocatoria abierta y permanente para actividades de cooperación y ayuda al desarrollo, correspondiente al año 2011.

[3] Todas estas publicaciones pueden consultarse en la web del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC): www.maec.es.

[4] Véase, por ejemplo la Orden AEC/2909/2011, de 21 de octubre, por la que se establecen las bases para la concesión de subvenciones de cooperación internacional para el desarrollo.

[5] Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (2008): La Ayuda Programática. Guía Técnica para la puesta en marcha de los nuevos instrumentos de cooperación, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC), Madrid, página 36.

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