La consulta popular en proyectos extractivos en Colombia: una herramienta de lucha contra la corrupción

En la última década, Colombia ha vivido un crecimiento exponencial de los proyectos mineros auspiciado por las diferentes administraciones, que han tratado de convertir el sector en el revulsivo económico del país. El anterior ejecutivo suscribió tratados de libre comercio y desarrolló una legislación permisiva para la concesión de títulos mineros buscando, junto a la implementación de políticas que conllevaban exenciones tributarias a multinacionales y una mayor flexibilidad laboral, captar la inversión extranjera.

El actual gobierno ha continuado estimulando la “locomotora minera”. Sin embargo, las empresas transnacionales atraídas por estos incentivos han repatriado a sus países matrices más de un 80% del capital que suponía la inversión inicial[1] y no han cumplido las expectativas de prosperidad ni de creación de empleo.

Lo que sí han dejado las actividades de estas empresas es un reguero de costos socio-ambientales. Actualmente, Colombia es el segundo país del mundo en número de conflictos ambientales[2], en gran parte debido al desarrollo de la industria minera, y uno de los primeros en conflictos territoriales. Muchos de estos conflictos han derivado en violaciones de derechos humanos como respuesta a la resistencia de las comunidades frente a la contaminación del medio ambiente y los desplazamientos de población.

Pero existe otra consecuencia, igual de perniciosa aunque más velada, del paso de las transnacionales por el país: la corrupción. La industria extractiva se ha valido del tráfico de influencias, el uso de información privilegiada y el soborno a políticos y funcionarios públicos para lograr concesiones y ocultar el impacto ambiental de sus actividades[3].

El sistemático otorgamiento irregular de licencias, la inobservancia de la normativa ambiental y el no reconocimiento de la existencia de comunidades indígenas en los territorios explotados a cambio de contrapartidas económicas, además de conllevar una menor eficacia de la gestión pública, daños ambientales y menoscabo de la calidad de vida de los pueblos, han contribuido a socavar la confianza de la ciudadanía en la democracia y a la pérdida de legitimidad gubernamental.

Redes corruptas como la que se desarrolló durante la piñata minera[4], mediante la que funcionarios y personas cercanas al gobierno se adjudicaban títulos mineros que revendían a transnacionales para su explotación, a veces en áreas protegidas, y la posterior licitación de proyectos extractivos a cambio de sobornos han operado de igual manera que la macrotrama del caso Odebrecht, que pagó cientos de millones de dólares a políticos y funcionarios de toda Latinoamérica a cambio de adjudicación de obra pública (en muchos casos infraestructuras demandadas por la propia  industria extractiva), y han puesto de manifiesto el poder de las transnacionales para corromper la política en la región.

El patrón en todos los casos suele ser el mismo: la empresa, como corrupto activo, impone su interés económico frente al interés general, que debería buscar el corrupto pasivo que toma la decisión. Se cumplen así los elementos esenciales y pacíficos de toda definición de corrupción: el abuso o desviación del poder encomendado y el beneficio privado, pero también los elementos discutidos: la interacción entre un actor público y uno privado, así como la consecuencia de un perjuicio para el interés general.

Se observa fácilmente que esta reiterada dinámica de sobornos a cambio de licencias viene facilitada porque los procesos de adjudicación son escenarios monopólicos de generación de renta, ya que en ellos solo intervienen los políticos (únicos capacitados para otorgar las licencias) y los empresarios que se las adjudican. Así, aunque las decisiones van a afectar directamente a la ciudadanía, quien las toma en última instancia es el poder político y el poder económico.

Además, en esta codecisión van teniendo cada vez más peso los intereses de las empresas. Esto es así especialmente en el caso de los de las grandes corporaciones instaladas en países en vías de desarrollo, que cuentan con instituciones débiles y con gobiernos que sucumben a la presión para flexibilizar la normativa a cambio de nuevas inversiones. De esta manera, las transnacionales asumen funciones antes propias de políticos electos y funcionariado estatal, como la oportunidad del cambio legislativo.

Pero también a nivel supranacional se está produciendo una pérdida de soberanía de los Estados en favor de las grandes empresas, que, a través de la presión de sus lobbies (muchas veces disfrazados de institutos o fundaciones) a los organismos internacionales encargados de elaborar estas normas, vienen consiguiendo articular una lex mercatoria a medida caracterizada por la asimetría entre unos frágiles tratados internacionales de protección de derechos humanos y unos estrictos tratados de protección del libre comercio que tratan de blindar las inversiones por encima de todo.

A través de estos instrumentos jurídicos internacionales, las transnacionales están despojando al Estado de otra de sus funciones propias: la administración de justicia. Los tratados de libre comercio e inversión vienen incluyendo cláusulas que imponen sistemas privados de resolución de los conflictos que puedan surgir entre las empresas multinacionales y los Estados en cuyo territorio  se instalan.

A estos tribunales especiales pueden acudir las corporaciones si consideran que las políticas gubernamentales son perjudiciales para sus intereses. Sin embargo, los gobiernos no pueden demandar a las empresas en caso de infracciones de normas o violaciones de derechos humanos, quedando sustraídas de la acción de los sistemas de justicias nacionales y de los  impuestos por los tratados. Mediante estos tribunales privados, formados en su mayor parte por empresarios, las transnacionales asumen la impartición de justicia. De esta manera, el poder corporativo, además de leyes, ha construido tribunales a su medida para conseguir una absoluta exención de responsabilidad en caso de que pretenda delinquir, lo que ha dado en llamarse la arquitectura de la impunidad corporativa[5].

Ante la capitulación estatal, la participación ciudadana se constituye como la única manera de abrir vía en esta armazón jurídica, pues obstaculiza la connivencia entre políticos y empresarios que facilita la corrupción.

Esta intervención de la sociedad civil es una de las principales expresiones de la gobernanza, acción política que se refiere a la necesidad de coordinar a Estado y sociedad en el manejo de la gestión pública. La gobernanza contempla diferentes maneras de involucrar a la sociedad en la actividad gubernamental y en el control de la corrupción.

Las consultas populares en Colombia

En los últimos años, una  de estas formas de participación ciudadana ha eclosionado en Colombia: la consulta popular sobre la conveniencia, precisamente, del desarrollo de proyectos mineros, rompiendo el binomio Estado-Empresa en la toma de decisiones y arrojando luz sobre esa opaca relación.

Desde 2013 se han venido realizando consultas municipales y todos los pueblos afectados han votado mayoritariamente en contra del establecimiento de la industria minera en sus territorios. En un país en el que, a pesar de que la presión y el hostigamiento sobre los defensores del medioambiente es constante, el hecho de que en todas las consultas haya ganado el “no” con más de un 90 % de los votos da la medida del balance costos-beneficios de los proyectos extractivos que la ciudadanía hace.

Aunque la aplicación de este mecanismo de democracia directa había sido escasa hasta ahora, se encuentra previsto en el ordenamiento jurídico colombiano desde su Constitución de 1991. Ya en su Preámbulo, la Constitución política colombiana fijó la participación ciudadana como un pilar básico para garantizar un orden político, económico y social justo.

En su artículo 1 indica que Colombia es una república participativa, y en que el artículo 40 apunta que “todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, para luego en su artículo 103 establecer que: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará”. 

La ley 134/94 reglamentó la consulta popular como una herramienta de participación que propone a la ciudadanía la Presidencia de la República, la Gobernación de un Departamento o la Alcaldía municipal sobre un asunto de transcendencia nacional, departamental o local, respectivamente. En el caso de consulta departamental o local, la pregunta se remite al tribunal contencioso administrativo para que examine su constitucionalidad. Para la validez de la consulta se requiere que participe un tercio del censo llamado a votar, siendo necesaria para la aprobación en un sentido u otro la mitad más uno de los votos. El resultado es vinculante para la autoridad consultante.

Basándose en esta sólida regulación, en 2013 se desarrolló la primera consulta popular municipal sobre actividades mineras en Piedras (Tolima): convocó el alcalde, el tribunal administrativo la consideró constitucional, participó más de la mitad del censo y resultó una amplia victoria del “no” al proyecto extractivo.

Ante este éxito popular y el anuncio de nuevas consultas en otros municipios comienzan los intentos de los artífices de la ley mercatoria para enterrar estas iniciativas. Se empieza a librar una batalla jurídica entre el combo Estado-empresa que intenta limitar los alcances y efectos de la consulta popular, y los diferentes actores sociales que tratan de legitimarla, disputa que se va resolviendo por la Corte Constitucional a favor de estos últimos, como era de esperar dado el apuntalamiento constitucional de la consulta antes referido. La última intentona es una acción de tutela promovida por la petrolera interesada en dejar sin validez la consulta celebrada en 2017 en el municipio de Cumaral, en la que volvió a ganar aplastantemente el “no” y que aún está por resolver por la Corte Suprema.

Entre tanto, al ser los resultados vinculantes para el Gobierno, los proyectos extractivos rechazados en las consultas están paralizados. Su efecto obligatorio hace que la consulta popular transcienda la característica de mera herramienta para conocer la opinión que tienen otros mecanismos de participación ciudadana durante el trámite de licencias como las audiencias públicas. En sintonía con los postulados de la gobernanza se supera la participación consultiva para convertirse en participación resolutiva.

Pero para una mayor eficacia contra la corrupción, la consulta, además de vinculante y previa a la concesión de las licencias (evitándose así demandas de las transnacionales por incumplimiento ante tribunales privados), debe ser informada. Por tanto, debe ir precedida de una campaña que publicite  informes sobre las repercusiones económicas y el impacto ambiental. Una información veraz, completa y accesible habilita a la ciudadanía a votar en consecuencia. Los procedimientos administrativos oscuros favorecen el surgimiento de prácticas corruptas. La transparencia, por el contrario, es un elemento clave para el control ciudadano de la corrupción. Así lo expresa la fórmula de Robert Klitgaard: C=M+D-T, según la cual el nivel de corrupción {C} será mayor cuanto mayor sea el grado de monopolio {M}, que, como referíamos en la concesión de licencia es absoluto, y cuanto mayor sea la discrecionalidad de los funcionarios a la hora de tomar decisiones {D}, muy alta en estos casos, mientras que será menor cuanto mayor sea el grado de transparencia (T) en la gestión pública.

El contrapeso al sistema de licitaciones que supone la consulta popular podría haber evitado los sobornos de corporaciones petroleras, constructoras y mineras y sus nefastas secuelas. En el municipio de Tauramena (Casanare), el segundo en realizar una consulta popular, la extracción petrolífera comenzó a principios de los noventa. Desde entonces, las petrolíferas contaminaron las fuentes de agua del lugar[6],  abolieron  los derechos laborales de sus trabajadores[7], formaron a paramilitares que asesinaron, desaparecieron y torturaron a líderes sindicales y campesinos que se oponían a esas prácticas[8] y anegaron de corrupción las instituciones municipales y regionales.

Hasta 2013, año en que se celebró la consulta, no se pidió la opinión de la ciudadanía sobre la presencia de unas transnacionales que habían cambiado por completo la forma de vida en el lugar, ganando de nuevo el “no” por mayoría absoluta y paralizándose así nuevos proyectos. Seis de los siete gobernadores que ejercieron su cargo desde el inicio de la actividad extractiva en la región habían sido condenados por corrupción y colaboración con paramilitares en el momento de la consulta[9].

Tras el acuerdo de paz con las FARC y la consecuente liberalización de vastas zonas de territorio colombiano, la industria extractiva aumentará su presencia en el país. La consulta popular puede moderar un sistema de licitaciones que se ha revelado perjudicial para el medio ambiente y que no trae para el país y las comunidades el desarrollo que prometía, pero sí amenaza con institucionalizar la corrupción. La labor desarrollada por el Gobierno para frenar el recorrido de la consultas populares se revela pues incongruente con el espíritu de la Ley 1778/16 contra los sobornos transnacionales aprobada por el mismo ejecutivo. La próxima decisión de la Corte Constitucional sobre la consulta de Cumaral será determinante para el futuro de las consultas populares, pero también para la lucha contra la corrupción.


Antonio Sánchez Gómez es Letrado de la Administración de Justicia y estudiante del máster de Derechos Humanos y Globalización de la UOC. Actualmente realiza una pasantía en Colombia en la organización DeJusticia.


NOTAS:

[1]  Banco de la República, Colombia: www.banrep.gov.co/es/estadisticas/balanza-pagos.

[2Environmental Justice Atlas: https://ejatlas.org/country/colombia.

[3]George, Susan (2015): Los usurpadores. Cómo las empresas transnacionales toman el poder, Barcelona, Icaria editorial.

[4]Pardo, Álvaro: “La corrupción y la politiquería acabaron con Ingeominas”, en https://www.razonpublica.com, 06/06/2011.

[5]Teiltelbaum, Alejandro (2010): La armadura del capitalismo. El poder de las sociedades transnacionales en el mundo contemporáneo, OMAL-Paz con Dignidad, Barcelona, Icaria editorial.

[6] Ver informe sobre la British Petroleum-Amoco en el Casanare en https://es.scribd.com/document/344297503/Caso-de-La-British-Petroleum.

[7]Noticia en la web de la Agencia de Información Laboral – AIL: http://ail.ens.org.co/noticias/la-british-petroleum-la-uso-trataran-solucionar-hoy-conflicto-laboral-tauramena-casanare

[8] Vega, Manuel; Ayala, Martín (2007): “Casanare y la British Petroleum: una historia que es preciso cambiar”, disponible en http://omal.info/spip.php?article3983

[9] Artículo “Casanare: el drama de un departamento saqueado”, en  www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12709434.


BIBLIOGRAFÍA:

Agudelo Cano, Marco Fidel; Lucía Zapata, Olga (2014): “Control ciudadano en las estrategias anticorrupción en Colombia”, FORUM, volumen 2, Número 6, Universidad Nacional de Colombia.

Contreras Bello, Yolanda (2010): “Cultura de la legalidad en Colombia: Importancia de la participación ciudadana”, Logos Ciencia y Tecnología, volumen 2, número 1. 

Garcés Villamil, Miguel Ángel; Rapalino Bautista, William Gabriel (2015): “La Consulta Popular como mecanismo de participación ciudadana para evitar actividades mineras”, revista Juris, Universidad Autónoma del Caribe, Colombia.

Ramiro, Pedro; González, Erika (2016): “Las empresas transnacionales en la arquitectura de la impunidad: poder, corrupción y derechos humanos”, PAPELES de relaciones ecosociales y cambio global, nº 135.

Echeverri Jiménez, Carlos Fernando (2010): “La participación ciudadana en Colombia: reflexiones desde la perspectiva constitucional y la normalidad estatutaria”, Universidad de Antioquia, Colombia.

Cano Bandión, Luisa Fernanda (2008): “La participación ciudadana en las políticas públicas de lucha contra la corrupción: respondiendo a la lógica de gobernanza”, Universidad de Antioquia, Colombia.

Garavito, César Rodríguez; Rodríguez Franco, Diana; Durán, Helena (2017): “La Paz ambiental: retos y propuestas para el postacuerdo”, DeJusticia, Bogotá.

Newman Pont, Vivian; Ángel Arango, María Paula (2017): “Sobre la Corrupción en Colombia: marco conceptual, diagnóstico y propuestas de política”, Cuadernos de Fedesarrollo, No. 56.


 

Print Friendly, PDF & Email

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *