El Salvador: avanzando hacia un nuevo modelo mediático

Los Acuerdos de Paz de Chapultepec pusieron fin a veinte años de conflicto armado en El Salvador y sentaron las bases para la creación de un nuevo país democrático en un estado de derecho que aspiraba a la reconciliación de la sociedad salvadoreña. En las negociaciones previas entre Gobierno y guerrilla se logró incluir una serie de reformas para asegurar la calidad democrática del país. Sin embargo, no hubo acuerdo en dos áreas claves para la paz y la democracia: la transformación de la estructura económica creadora de injusticia social y la desconcentración de medios de comunicación controlados por el poder político y económico.

El proceso de paz del país centroamericano fue reconocido internacionalmente como modelo de resolución de conflictos armados. La recuperación de la institucionalidad democrática y la refundación del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) como partido político permitieron la participación de la ciudadanía tras largos periodos de estados de excepción. En el ámbito comunicativo, se disolvieron los órganos de censura y control de medios y periodistas, se instó a los medios de comunicación a favorecer el debate y la reunificación social, y se legalizaron los medios alternativos que durante la guerra habían funcionado de manera clandestina. Pero, con todo, no se logró atacar las condiciones que habían hecho posible el control de los medios de comunicación por parte de unos grupos de poder ajenos a los intereses de la mayoría social de la población salvadoreña.

Las medidas acordadas en el proceso de paz se incorporaron al ámbito legislativo a través de reformas a la constitución de 1983, aprobada en periodo de guerra. Los derechos relacionados con la comunicación quedaron recogidos en su vertiente más liberal e individual y como resultado del ejercicio de otros derechos consagrados, como el derecho a la información y el derecho a la libre opinión, expresión y difusión de pensamientos. Pero, en la práctica, la universalidad de estos principios quedaba más que en entredicho. La paz de la década de los noventa fue la oportunidad para que el pequeño país centroamericano se incorporara a los tratados de libre comercio y asumiera el programa de ajuste económico, incluida la sustitución del colón por el dólar, comoestrategia de desarrollo y modernización.  En plena fiebre neoliberal, la Ley de Telecomunicaciones de 1997 trasladó al ámbito de la comunicación los principios del libre mercado, sin tener en cuenta que el espacio mediático que se estaba construyendo acabaría por determinar la participación social y la calidad democrática del país.

La aplicación de las leyes del mercado a las telecomunicaciones creó un modelo que poco difería al de otros países de la región centroamericana y del continente: alta concentración de frecuencias en un reducido grupo de poder político-económico; reproducción de discursos afines a intereses de la clase dominante; medios de comunicación volcados en la rentabilidad comercial e identificación de medios con capital privado, dejando fuera del espectro a los medios públicos, comunitarios y alternativos.

El modelo de asignación de frecuencias fue clave para el acaparamiento de señales por parte de un reducido número de grupos mediático-empresariales. El acceso del capital privado al espectro radioeléctrico consistía en una subasta pública que privilegiaba la mejor oferta económica, de manera que los grupos con mayor capacidad financiera partían de una posición claramente ventajosa. Con cada subasta, los mismos propietarios accedían a nuevas señales que salían a concurso, y así, en pocos años y con la prórroga automática de licencias, menos de cinco familias terminaron acaparando el 90 por ciento del sector. Además, tanto había calado la idea de lo mercantil en lo público, que incluso las frecuencias asignadas eran objeto de transacción, como si de una propiedad privada se tratara. El alquiler, venta o transmisión a herederos de las frecuencias concedidas se convirtió en una práctica aceptada y normalizada, de modo que la producción de contenidos y discursos quedó en manos de las mismas familias pertenecientes al poder económico más conservador.

Paula Cabildo.

La exclusión de medios comunitarios y públicos de una ley que asumió el carácter mercantil y comercial de la comunicación produjo desequilibrios en un sector con graves limitaciones para la creación de espacios de debate y participación social. La reducción de emisores y productores de contenidos se evidencia en la estructura de la propiedad mediática de El Salvador, donde se identifican varios tipos de concentración: horizontal, cuando un propietario cuenta con varios medios de un mismo tipo; cruzada, cuando un dueño emite a través de diferentes tipos de medios; vertical, en la que un solo operador asume toda la cadena de producción, transmisión y distribución (en El Salvador, lo hace el mexicano Ángel González); y la concentración conglomerada, en la que se incluyen todas las anteriores, y de la que sería parte Telecorporación Salvadoreña (TCS), el mayor grupo mediático del país. La Superintendencia de Competencia (SC) determinó que el grupo TCS acapara el 37 por ciento del espectro de televisión abierta, que en términos de audiencia equivale al 70 por ciento del público telespectador y, en términos publicitarios, la absorción como grupo del 85 por ciento de la pauta publicitaria en televisión abierta, con derecho de exclusividad en transmisión de eventos. Para el sector radiofónico, un oligopolio de cinco grupos acapara el 90 por ciento de las frecuencias, mientras que La Prensa Gráfica y El Diario de Hoy se reparten casi la totalidad de las ventas de prensa escrita.

El sistema de renovación de licencias y la estructura económica del país permiten hablar de un blindaje mediático contra posibles participantes ajenos a la élite del poder económico y político, de tal manera que, bajo las condiciones actuales, la única oportunidad que se contempla para pluralizar el sector es la transición del sistema analógico al digital, prevista para el 1 de enero de 2019.

Comunicación, participación y democracia

La antigua guerrilla del Frente de Liberación Farabundo Martín (FMLN) llegó por primera vez al gobierno de la mano del periodista Mauricio Funes con un estrecho margen de diferencia respecto al conservador ARENA. La victoria de la izquierda y el traspaso pacífico de poderes al nuevo gobierno dieron muestra de la madurez de la democracia salvadoreña. Pero la nueva etapa aún necesitaba del impulso democrático que lograra acabar con el fenómeno de la corrupción, la falta de transparencia y la ausencia de control ciudadano en las políticas públicas. Es en este contexto donde Leonel Herrera, director ejecutivo de Asociación de Radios y Programas Participativos de El Salvador (ARPAS), sitúa el escenario que creó las condiciones para tratar de modificar la desactualizada legislación que regulaba el sector de las telecomunicaciones.

El intento de movimientos sociales, actores comunitarios y parte de la academia por democratizar el sector seguía la línea del debate que a finales de la década de los sesenta se inició en el marco de la UNESCO. En un contexto de Guerra Fría, los países postcoloniales demandaron un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y, a su vez, un Nuevo Orden Mundial de la Información y Comunicación (NOMIC) para reequilibrar el flujo unidireccional de contenidos del Norte desarrollado al Sur subdesarrollado.

Es en estos debates cuando comienza a posicionarse la conveniencia de convertir la libertad de expresión en un derecho a la comunicación que, desde finales de los noventa, consigue tener reconocimiento en América Latina en el marco de un nuevo debate sobre comunicación, participación social y democracia. Con la consolidación del modelo democrático en sociedades que venían de dictaduras militares ya era posible reevaluar el concepto de toma de decisiones, entre otros, a través de un modelo de comunicación participativa que facilitara el componente deliberativo y la pluralidad inherentes a la calidad democrática. En El Salvador, el impulso democrático se extendió al debate sobre la rendición de cuentas y la transparencia en todo aquello que afectara a los intereses de la ciudadanía, por tanto, también a los medios de comunicación que, además, hacen uso de un bien público como es el espectro radioeléctrico.

La contraloría pública a los medios de comunicación reveló que el 60 por ciento de las concesiones en radio y televisión no contaban con respaldo de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), por tanto, se desconocía el modo en el que habían sido otorgadas. Y eso no era todo. El 90 por ciento de aquellas que sí contaban con respaldo legal no podían demostrar con claridad cómo habían recibido la concesión.

Ante la falta de voluntad política para reorganizar el modelo mediático, el sector comunitario, en alianza con organizaciones e instituciones civiles, decidió recurrir a la vía judicial basándose en los principios constitucionales que violaba la ley: principio de igualdad, derecho a la libertad de expresión, orden económico con justicia social y prohibición de monopolios se veían afectados por varios artículos de la Ley de Telecomunicaciones, por ejemplo, por el modelo de subasta donde el criterio determinante era la oferta económica; por la caracterización del radioespectro como bien privado; o por la prórroga de concesiones de manera automática e ilimitada.

La Corte Suprema de El Salvador pemitió una sentencia que aportó lo que Leonel Herrera define como “lo bueno, lo malo y lo feo”. En primer lugar, resolvió la inconstitucionalidad del sistema de subastas como “único” procedimiento de concurso, obligando a la incorporación de nuevos mecanismos. Por otro lado, la sentencia dictó la eliminación de las prórrogas automáticas, pero una decisión que hubiera abierto la participación a nuevos actores mediáticos, quedó sin validez al eximir del efecto de la sentencia a los actuales concesionarios. Por “lo feo” Herrera se refiere a la decisión respecto al sistema digital que entrará en vigor en menos de dos años y en el que se mantendrían los anchos de banda, sin tener en cuenta la posibilidad de multiplicar los espacios en ese mismo ancho de banda.

Los demandantes interpretaron que la sentencia incurría en términos contradictorios y difusos y en ello se ampararon para exigir un recurso de aclaración, con el que se logró, de manera inédita, que la sala se retractara de algunos de sus puntos más importantes, como la eliminación de las prórrogas automáticas y la obligación de los concesionarios de presentarse a los nuevos procesos de asignación. En el caso de los anchos de banda (“lo feo”), estos se mantienen, pero para los concesionarios que tengan iguales o similares condiciones de transmitir en el futuro. Además, en el recurso aclaratorio se da la potestad a los órganos reguladores para llevar a cabo acciones que eviten la concentración monopólica.

Lo más importante, en todo caso, fue que la declaración de inconstitucionalidad de algunos puntos de la Ley de Telecomunicaciones dictada por la Corte Suprema forzaba a la Asamblea Legislativa a iniciar un proceso que hasta entonces había desestimado y que debía llevar a cabo para dar cumplimiento a la sentencia.

Reforma del sector y nuevos desafíos

Las relaciones del FMLN con los medios privados no siempre han atravesado buenos momentos. A pesar de ello, (o, quizá, por ello mismo) no se había priorizado la reforma de un sector aliado de las fuerzas conservadoras y del poder económico opositor. Como era de esperar, el capital privado de la comunicación se opuso a la reforma de la ley y, antes de que se conociera la decisión de la corte, llevaron a cabo una campaña que, según Herrera, tuvo su efecto en una primera sentencia claramente favorable a los intereses de los grupos mediáticos. Hubo que esperar a la sentencia aclaratoria para que el tribunal equilibrara de cierta manera los intereses de todos los actores comunicacionales, aunque los grupos privados siguieron defendiendo que el espectro salvadoreño estaba democratizado.

La publicación de la aclaratoria llevó a la apertura del proceso de debate de una ley que finalmente se aprobó por unanimidad. Los medios privados habían redactado su propio proyecto de reforma que podría haber sido aprobado solo con los votos de los diputados conservadores. Pero el ejecutivo, que había asumido el proyecto redactado por ARPAS y la plataforma de la Red por el Derecho a la Comunicación (ReDCo), impuso el veto y llevó la reforma a un proceso de negociación entre partes que finalmente contó el apoyo de toda la asamblea.

Paula Cabildo.

La reforma a la ley fue aprobada en mayo de 2016 con el reconocimiento de los medios comunitarios y sin fines de lucro, una demanda histórica en el país. El proceso de concesión de frecuencias prevé el concurso público y la asignación directa como forma de incorporación de nuevos mecanismos junto a los de la oferta económica. A cambio, los medios privados mantuvieron sus frecuencias, pero deben participar del proceso de renovación previsto para 2017 y cumplir con los requisitos establecidos en la ley. de la denuncia presentada por ReDCo, indicios de delito en la reasignación de frecuencias a siete canales de televisión en el periodo del expresidente Antonio Saca, actualmente retenido en una prisión salvadoreña acusado de enriquecimiento ilícito.

La demostración de irregularidades en la concesión de frecuencias asignadas es la única vía posible para la entrada de emisores en un sector tan saturado, que todas las radios comunitarias comparten una única señal en todo el territorio. La digitalización representa un desafío que puede presentar una oportunidad o una nueva amenaza: se puede alcanzar mayor pluralismo y diversidad si se aprovechan las posibilidades para hacer un uso más democrático; pero se convertirá en un problema si todas las opciones de digitalización se mantienen en los actuales operadores.

El gobierno de El Salvador decidió adoptar el modelo ISDB-Tb, estándar conocido como brasileño-japonés, que facilitará el intercambio con el resto de países de la región que también han optado por este sistema. Según se plantea desde el sector comunitario, este modelo permite una mayor optimización en el uso del espectro, mejor calidad de imagen y sonido y mayor conectividad de la región, pero, en todo caso, lo importante es que el gobierno implante las medidas y acciones necesarias para garantizar la pluralidad y diversidad mediática con la incorporación de los operadores hasta ahora excluidos del adioespectro, como los comunitarios y públicos.

La reforma aprobada en 2016 no fue la reforma que el país hubiera necesitado para pluralizar el espacio mediático, pero creó los mecanismos para frenar la concentración y avanzar hacia un nuevo modelo. Ahora, como plantea Herrera, “toca generar las coyunturas políticas que permitan una segunda generación de reformas, y que se logre de verdad el cambio del esquema mediático”.


Mª Cruz Tornay Márquez forma parte del consejo de redacción de Pueblos – Revista de Información y Debate.

Artículo publicado en el nº73 de Pueblos – Revista de Información y Debate, segundo trimestre de 2017.


NOTAS:

  1. “La Red por el Derecho a la Comunicación (ReDCo) es un espacio plural y participativo que aglutina a más de 50 organizaciones sociales, académicas y medios comunitarios que promueven la democratización de las telecomunicaciones a través de la construcción de un modelo mediático plural que garantice diversidad de voces”. Hernández, S. (2017): “Propuesta de una política pública en comunicaciones Un aporte desde el sector comunitario no lucrativo”; Análisis, nº 1. fesamericacentral.org.

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