Agenda post-2015, interdependencia y crisis: ¿oportunidad o amenaza para los gobiernos descentralizados?

Hace poco más de un año reflexionábamos en las páginas de esta revista sobre el estado de la cooperación descentralizada española. Era un análisis motivado y condicionado por la enorme preocupación debida al estado generalizado de debilitamiento de las políticas de cooperación de numerosos pueblos, ciudades y regiones. Este debilitamiento se producía, además, en un contexto de agudización de algunos de los problemas más críticos del desarrollo, como la insuficiente adaptación y mitigación al cambio climático, la inseguridad[1] y, de manera alarmante, el incremento de las desigualdades[2], así como la interdependencia de sus causas y, por lo tanto, también de sus soluciones. Todo ello en un momento en el que se iniciaba el debate internacional para la configuración de la agenda de desarrollo que debía tomar el testigo de la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), cuyo periodo de finalización está previsto para el año 2015.

p68_cuadrilla_11Ante este escenario de debilidad en un momento tan crucial se afirmaba, a partir del análisis realizado, la necesidad de que los gobiernos descentralizados fueran capaces de responder a los desafíos y los problemas del desarrollo a través de dos vías:

  • El impulso de renovadas políticas de cooperación, basadas en la revisión del actual modelo, cuyas principales debilidades han sido ampliamente señaladas.
  • La apuesta por una mirada integral del desarrollo en el conjunto de su acción de gobierno a partir de un sólido compromiso con la coherencia de políticas con el desarrollo (CPD).

De la crisis de la cooperación descentralizada a la apuesta por la coherencia de políticas

En el año transcurrido desde entonces puede decirse que el diagnóstico, lejos de mejorar, se ha agravado. Tanto en la escena internacional como en el marco estatal se han producido algunos cambios que, junto a factores de carácter más estructural, han agudizado la situación de debilidad de los gobiernos descentralizados españoles para dar respuesta a los retos globales del desarrollo. En concreto, la caída generalizada de los presupuestos de cooperación, la elevada subejecución de estos, el incumplimiento de las leyes autonómicas de cooperación en relación con, entre otros aspectos, los compromisos en materia de planificación[3], la situación de debilidad del tejido asociativo (fundamental para la cooperación descentralizada desde sus orígenes), etc., son sólo algunas de las causas de la profundización del debilitamiento de las políticas de cooperación descentralizada.

Además, la ausencia de una mirada integral y coherente sobre el desarrollo en los gobiernos locales y autonómicos (especialmente amenazada con la iniciativa política de revisión del papel de los gobiernos locales recogida en el proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local) ha minimizado la capacidad de participación de los gobiernos descentralizados españoles en los asuntos globales y en la agenda internacional de desarrollo. Al mismo tiempo, el conjunto de actores de desarrollo avanzaba en el proceso de configuración de la agenda post- 2015 a través de un debate complejo y desordenado que exige elevadas capacidades de los agentes participantes. Este contexto, indudablemente, ha alejado a los gobiernos descentralizados españoles de la participación en la construcción de esta agenda.

Creciente interdependencia: insuficiencia de las políticas de ayuda

Dado el complejo escenario existente y el preocupante diagnóstico, junto a la defensa de políticas públicas de cooperación para el desarrollo por parte de municipios y comunidades autónomas, parece conveniente llamar la atención acerca de la importancia creciente de la coherencia de políticas con el desarrollo (CPD). Es importante hacerlo dado el potencial de este enfoque para el logro de los objetivos de desarrollo y las aspiraciones de gobernanza global, así como el papel que los gobiernos descentralizados están llamados a jugar en la gobernanza multinivel y en la definición de una agenda de desarrollo, en la que la CPD debe ser un elemento irrenunciable[4].

Aunque la CPD ha sido habitualmente entendida como una responsabilidad de los Estados nacionales y los organismos internacionales, parece legítimo y necesario, cada vez en mayor medida, abordarla desde la perspectiva de los gobiernos descentralizados. Esta afirmación se asienta en varios argumentos. El primero tiene que ver con la interdependencia creciente entre actores y territorios, y las necesidades de gobernanza multinivel. El segundo, dada la multidimensionalidad del desarrollo y la clara interdependencia entre políticas, hace referencia a la insuficiencia de las políticas de ayuda para abordar los problemas del desarrollo.

Numerosos análisis señalan la creciente interdependencia entre actores de diferente naturaleza y contexto geográfico como una de las principales características del proceso de globalización[5]. Interdependencia que se produce tanto entre las múltiples dimensiones que configuran el desarrollo como entre actores de distinta naturaleza (gubernamental, no gubernamental, pública, privada) o anclaje territorial (global, regional, nacional o local).

Esta creciente interdependencia entre las esferas global, nacional y local, generada por el doble proceso de internacionalización y emergencia de lo local que da como resultado un continuo proceso de redefinición del poder, exige desarrollar una mirada multinivel y multidimensional a la hora de abordar los asuntos globales. Una mirada que, por un lado, conduzca a resaltar el papel cada vez más relevante de las autoridades locales y la sociedad civil en la solución de los problemas del desarrollo: en la provisión de bienes públicos globales, en la educación de una ciudadanía global, en la provisión de servicios básicos, en la satisfacción de los derechos humanos, etc. Una mirada que, por otro lado, integre al conjunto de las políticas que tienen impacto en el desarrollo, reconocida ya la incapacidad de las políticas de ayuda, por sí solas, de contribuir de manera eficaz a generar dinámicas de desarrollo.

Así pues, aunque la coherencia de políticas ha sido abundantemente tratada en la literatura académica y en el marco doctrinal internacional, rara vez se ha centrado en el potencial papel que los gobiernos descentralizados tienen para la configuración y el cumplimiento de una agenda de desarrollo basada en la CPD. Llama la atención esta ausencia, dadas las amplias competencias que, directa o indirectamente, poseen los gobiernos descentralizados sobre asuntos altamente determinantes en los procesos de desarrollo. En este sentido, aunque encontramos diferencias sustanciales entre unos países y otros en función del grado de descentralización y el modelo territorial, son varias las políticas sobre las que los gobiernos regionales y locales pueden tener competencias que afectan significativamente a los numerosos desafíos en materia de desarrollo, tanto el propio como el de los países en desarrollo, ya sea de manera directa o indirecta[6]. En ocasiones se producen interacciones entre las políticas que refuerzan el vínculo de desarrollo pero, en otras, estas interacciones son negativas para el propio desarrollo dando lugar a importantes incoherencias entre éste y las diferentes políticas de un mismo gobierno descentralizado.

¿Contexto de oportunidad para promover la CPD de los gobiernos descentralizados?

Si las transformaciones del mundo y la cambiante naturaleza de los problemas del desarrollo invitan a una profunda reflexión sobre la necesidad de una actuación coherente con el desarrollo por parte de los gobiernos descentralizados, pareciera que el actual es un momento oportuno para hacerlo. El actual proceso de revisión de la agenda internacional de desarrollo no puede dejar de plantear la necesidad de una acción coherente con el desarrollo de la totalidad de las políticas desplegadas por el conjunto de los actores. En este conjunto de actores deben estar integrados, en aras de una buena gobernanza multinivel, los gobiernos descentralizados[7].

Pese a la existencia de este contexto internacional caracterizado por el momentum a favor de la participación de los gobiernos descentralizados en los asuntos globales de desarrollo y, por ende, en la construcción de la agenda post-2015, la realidad en el Estado español (a pesar de haber sido uno de los países referentes en esta materia[8]) es bien distinta. Esto se debe, por un lado, a la lógica consecuencia de la actual crisis y, por otro, a la “amenaza de defunción” que para la cooperación local y el conjunto de las políticas públicas locales podría significar la aprobación del proyecto de Ley de Racionalización y Sosteniblidad de la Administración Local. Este proyecto, si bien no afec taría directamente a las comunidades autónomas, dibuja un escenario de debilitamiento y pérdida de competencias de los gobiernos locales y, por lo tanto, de merma profunda en su capacidad de dar respuesta (a través tanto de su política de cooperación, como del conjunto de sus atribuciones y competencias) a los problemas del desarrollo.

Es significativo que esta situación de debilidad de la cooperación descentralizada en España se produzca al mismo tiempo que la Unión Europea apuesta por el fortalecimiento de las autoridades locales en los países con los que coopera, tal y como pone de manifiesto la Comunicación de la Comisión Europea de mayo de 2013 Capacitación de las autoridades locales en los países socios en aras de la mejora de la gobernanza y la eficacia de los resultados de desarrollo. La Comunicación no es sólo un llamamiento a profundizar en el apoyo a los procesos de descentralización y fortalecimiento de las autoridades locales en los países socios, sino que es también un reconocimiento a la labor de cooperación de los gobiernos descentralizados de los Estados miembro y una invitación a una mayor coordinación, sistematización y orientación hacia los ámbitos sub-estatales en los países socios[9].

Además del debate sobre las competencias de la administración local, la situación de la cooperación autonómica tampoco invita al optimismo respecto a la existencia de un momentum favorable a la CPD por parte de las administraciones descentralizadas españolas.

Hacia dónde apuntamos

Este análisis bien pudiera interpretarse como una invitación a renunciar a una administración descentralizada plenamente responsabilizada respecto a los problemas globales a través de una actuación coherente con el desarrollo. Nada más lejos de la realidad. La descripción realizada pretende señalar lo inadecuado y anómalo de inhibirse en un diálogo global sobre el futuro de la agenda de desarrollo, cuando ésta cada vez demanda una mayor participación de los actores locales. Se trata, por lo tanto, de un diálogo cuyo éxito depende en buena medida, de la voluntad y la capacidad para abordar una mirada integradora y coherente, que supere las desigualdades y que sea capaz de desarrollar mecanismos de gobernanza multinivel. Sin la participación de los gobiernos descentralizados las posibilidades de construcción de esta agenda serán drásticamente menores.


Ignacio Martínez es responsable de estudios de la Plataforma 2015 y más (estudios@2015ymas.org) www.2015ymas.org

Artículo publicado en el número 59 de Pueblos – Revista de Información y Debate, especial cooperación, noviembre de 2013.


NOTAS:

  1. Karen Herrera, A. (2013): “Índice de paz global 2013. ¿Es el mundo un lugar más pacífico?”, en Blog United Explanation. The easy way to undertand international affairs. Disponible en www.unitedexplanations.org.
  2. Milanovic, B.(2012): “Los que tienen y los que no tienen”, Alianza Editorial; en Worl Economic Forum: Global Risks. Seventh Edition, Ginebra.
  3. Tal es el caso de una comunidad autónoma que en años anteriores había sido referente en materia de desarrollo normativo, como la Comunidad de Madrid, que debía haber aprobado su IV Plan General de Cooperación en el año 2012 y no lo hizo.
  4. NNUU (2013): A life of dignity for all: Accelerating progress towards the Millennium Development Goals and advancing the United Nations development agenda beyond 2015, Report of the Secretary-General.
  5. Sobre esta cuestión véase, entre otros: Zurbano, M.; Gainza, X.; Bidaurratzaga, E.; (documento provisional): Interrelación local-global en los procesos de desarrollo humano local, Hegoa, UPV/EHU; y Martínez, I. y Sanahuja, J. A. (coords.) (2012): Eficacia de la ayuda y división del trabajo: Retos para la cooperación descentralizada española, Ceipaz-ICEI, Madrid.
  6. La Unión Europea cita expresamente algunos de los desafíos que dependen del concurso de los actores locales: “exclusión social, migración, seguridad alimentaria, infraestructuras suficientes, rápida urbanización, agotamiento de los recursos, seguridad pública y violencia, impacto social y medioambiental de las actividades extractivas, la adaptación al cambio climático y su atenuación, la garantía del Estado de Derecho y el acceso a la justicia” (Comisión Europea, 2013).
  7. Los gobiernos descentralizados están participando en la construcción de la agenda post-2015 fundamentalmente a través de la participación de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (www.uclg.org/es). Concretamente a través del Grupo de Trabajo Global para Post-2015 se está dando seguimiento y siendo parte activa en la configura ción de la agenda.
  8. OCDE/CAD (2005): Aid extended by local and state governments, Pre-print of the DAC Journal, vol. 6, núm. 4; y Copsey, N. y Rowe C. (2012): Estudio de las competencias, la financiación y las medidas tomadas por los entes locales y regionales en materia de desarrollo internacional, Unión Europea – Comité de las Regiones.
  9. Comisión Europea (2013): Capacitación de las autoridades locales en los países socios en aras de la mejora de la gobernanza y la eficacia de los resulta dos de desarrollo, Bruselas.

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