El Gobierno español y el futuro de la cooperación internacional

La cooperación al desarrollo comprende el conjunto de actuaciones realizadas por actores públicos y privados, en el marco de uno o varios Estados, con el propósito de promover el progreso económico y social en el mundo. Hoy más que nunca, la cooperación internacional para el desarrollo ha de ser un concepto dinámico y flexible, ya que su capacidad de adaptación es vital para responder a los nuevos desafíos locales y globales y a los acelerados cambios económicos, políticos y sociales que se producen en nuestro mundo.

Precisamente el IV Plan Director de la Cooperación Española (2013–2016)[1] es un esfuerzo en esta dirección: pretende ser una respuesta eficaz al contexto internacional, a partir de las propias coordenadas y realidades del Estado español. La elaboración del actual Plan Director de la Cooperación Española partió de la constatación de que una serie de elementos habían condicionado las prioridades de la política española de cooperación. Los más importantes son:

  • El creciente protagonismo e importancia de los países emergentes en el escenario mundial ha transformado el mapa tradicional de las relaciones de cooperación. Desde un enfoque Norte-Sur, en el que los países son descritos como donantes-receptores, hemos pasado en pocos años a una geografía en donde países como China, Brasil o India son actores de desarrollo con nuevas alianzas y modalidades de cooperación que obligan a resituar el papel de los donantes tradicionales como España o el conjunto de la Unión Europea.
  • Por otra parte, el periodo 2013–2016 aborda dos hitos relevantes en la arquitectura global del desarro- La Cuadrilla. llo, el fin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la elaboración de una nueva agenda de desarrollo a partir del 2015, que sea capaz de dar cuenta de los nuevos desafíos en un mundo con menor pobreza absoluta, pero donde las crecientes desigualdades y la insostenibilidad ambiental obligan a pensar en nuevas estructuras y decisiones que garanticen los derechos de todas las personas y protejan los bienes públicos globales en una gobernanza mundial eficaz, transparente y adecuada.
  • En cuanto al proceso de diálogo internacional sobre la financiación del desarrollo y, más específicamente, sobre la eficacia de la ayuda; los principios de la Declaración de París (apropiación, alineación, armonización, gestión por resultados y responsabilidad mutua), profundizados en Accra (2008) y en Busan (2011), han conseguido poner en primer lugar en la arquitectura del desarrollo cuestiones como la eficacia, la transparencia, la rendición de cuentas, la incorporación de nuevos actores y la búsqueda de nuevos mecanismos de financiación.
  • Ya en el marco más restringido de la UE, el referente más importante en política de ayuda exterior es la aprobación de la Agenda para el Cambio en mayo de 2012, que define las nuevas prioridades de la cooperación europea, apuesta por una agenda eficaz, estratégica, orientada a resultados, y decide concentrar la ayuda tanto en los ”países menos adelantados” (PMA) como en las actividades económicas orientadas al crecimiento de la Unión Europea, con un papel relevante del sector privado.
  • El diseño de la nueva política española de cooperación internacional nace en el contexto de una crisis económica global que obliga a pensar en el diseño y las opciones que presenta dicha política en un entorno de austeridad, recortes y menor disponibilidad de dinero público.

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IV Plan Director: Enfoque orientado a los resultados

El trabajo sectorial da paso a una planificación en la que el establecimiento de objetivos de desarrollo con sus respectivas metas, actores y metodologías, permite asegurar un mejor impacto de la cooperación española. De este modo, el Plan Director focaliza la acción del Gobierno los próximos cuatro años sobre ocho objetivos de desarrollo que priorizan desde procesos democráticos, superación de desigualdades, creación de oportunidades económicas y servicios sociales básicos; hasta cuestiones más específicas como la igualdad de género, los bienes públicos globales, sin olvidar las crisis humanitarias y la construcción de una ciudadanía global comprometida con el desarrollo.

Para cumplir eficazmente estos objetivos, la cooperación española se apropia de una de las tendencias más fuertes del momento, la concentración estratégica (sea ésta geográfica, sectorial o en la ayuda multilateral). Reduce a 23 los países de actuación (limitándose fundamentalmente a Latinoamérica y África), restringe los sectores de intervención (priorizando en los que son claramente un valor añadido o en los que confluyen otros intereses españoles) y concentra su cooperación multilateral en un número menor de entidades.

La lógica que preside este planteamiento deriva del concepto de la eficacia de la ayuda y del razonamiento según el cual trabajar en menos espacios y países, con estrategias diferenciadas y previamente acordadas, permitirá ser más eficaces en los objetivos propuestos y hacer un uso más eficiente de los recursos disponibles.

Otro elemento significativo es el papel que se busca asignar o reconocer a los “nuevos actores de desarrollo”, desde los nuevos donantes emergentes hasta las fundaciones y el sector privado empresarial. Forma parte de diversos procesos de diálogo internacional, europeo y estatal la idea de que el sector privado tiene mucho que aportar al desarrollo y a otros desafíos globales (como el cambio climático) y que es posible hacer confluir los intereses económicos de las empresas con diversos objetivos de desarrollo. En un contexto de crisis económica global y de escasez de recursos públicos, el sector privado aparece como un sector clave, con los recursos y las capacidades necesarias, para convertirse en el aliado esencial de la política de cooperación.

Finalmente, dado que el Plan Director se estructura a partir de la definición de unos resultados de desarrollo, adquieren especial importancia algunos procedimientos, como el seguimiento vinculado a la gestión de los resultados, la evaluación y gestión del conocimiento (que permiten revisar regularmente la planificación y la ejecución previstas, en aras de una acción más eficaz), así como la transparencia y la rendición de cuentas (como parte ineludible de una ayuda eficaz, responsable y con el respaldo de la propia sociedad).

Evaluación

Cabe ahora preguntarse en qué grado y hasta qué punto el diseño y la práctica del IV Plan Director responde de manera clara y eficaz al escenario y los desafíos descritos más arriba.

Con cierta facilidad se perciben algunos elementos novedosos que mejoran la planificación y orientación de la cooperación española: el enfoque de resultados del desarrollo ha permitido definir con mayor claridad y precisión las prioridades del Gobierno. Así mismo, la importancia que se concede a la mejora de los procedimientos (seguimiento, evaluación y rendición de cuentas) es esencial para una gestión eficaz y de calidad. A su vez, se convierte en una exigencia de mejora de las capacidades de los diferentes actores. En relación con los países socios, es muy clara la insistencia en el principio de “apropiación” y la voluntad de diseñar conjuntamente las estrategias específicas de la cooperación española en cada país, a través de los Marcos de Asociación País (MAP).

Frente a éstas y algunas otras virtudes del Plan Director, varios elementos fragilizan la política española de cooperación internacional y su futuro:

Es evidente que los recursos públicos destinados a la política de cooperación son claramente insuficientes para alcanzar los objetivos propuestos. La Cooperación al Desarrollo ha sido la política pública que mayor recorte ha sufrido en los dos últimos años (con más de un 60 por ciento). Esto nos sitúa en la cuarta posición por la cola de los países donantes, sólo por delante de Grecia, Italia y Corea), quedando tan sólo un aporte del 0,15 por ciento del Producto Interior Bruto, muy alejado de nuestro compromiso internacional del 0,7. Esta escasez de recursos limita cualquier acción o compromiso del Gobierno español con la solidaridad internacional, por más que se intente acceder a un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU argumentando que nuestro objetivo primordial es el desarrollo humano sostenible y la lucha contra la pobreza[2].

Por otra parte, se percibe una cierta instrumentalización del concepto “eficacia de la ayuda”, tanto para legitimar los recortes como para modificar estructuras y procedimientos. La eficacia de la ayuda no nació en un contexto de depresión económica. La pregunta central en París (2005) no era “cómo hacer más con menos”, sino “cómo hacer cada vez mejor con más”; cómo conseguir que nuestras inversiones en desarrollo (con perspectivas de crecimiento en aquel momento) fueran más eficaces y sus resultados fácilmente objetivables y verificables”. Ahora, en un escenario de crisis económica y con menos recursos, la pregunta por la eficacia es todavía más acuciante, pero ni es su origen ni nace para responder a la carencia de recursos o al problema del déficit público de un Estado. El discurso de la “eficacia” con frecuencia se acaba confundiendo con el de la “eficiencia administrativa”, dando por hecho que es posible mantener o superar la calidad y celeridad de las actuaciones de cooperación, con menos dinero y con menos personas. Eso estará por ver, pero una cooperación sin estructuras adecuadas y sin el personal necesario difícilmente podrá garantizar una mejora de la calidad de los objetivos propuestos.

El presente del Plan Director

En estos momentos se encuentran en trámite parlamentario dos propuestas de Ley que pueden afectar en gran medida a la cooperación española:

  • La Ley de Acción Exterior, que da unidad y convergencia a las acciones de diplomacia comercial, donde lo prioritario son los intereses económicos y estratégicos del Estado Español (en la lógica de la “Marca España”) supeditando la cooperación al desarrollo a estas directrices, y no al revés.
  • La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, cuyo afán es combatir el déficit público eliminando duplicidades entre los municipios y otras administraciones. Ello supondrá en la práctica que muchos ayuntamientos dejen de destinar recursos a la solidaridad internacional y que la población local se quede sin espacios de participación y de expresión de los valores que respaldan e inspiran la política española de cooperación al desarrollo y facilitan el camino hacia la ciudadanía global.

En definitiva, la política española de cooperación necesita urgentemente mejorar tanto la cantidad como la calidad de sus actuaciones en el ámbito internacional. Para ello, necesita responder con coherencia a los compromisos internacionales en materia de Ayuda Oficial al Desarrollo; superar el concepto eficientista de la “eficacia de la ayuda” transitando hacia una “eficacia del desarrollo”; garantizar y fortalecer la participación democrática; avanzar hacia una verdadera coherencia de políticas en torno a los principios inspiradores de la cooperación y actuar responsablemente en la esfera internacional, asumiendo compromisos sustanciosos en temas como cambio climático, desarrollo sostenible, agenda post-2015, etc. En el escenario internacional, los próximos dos años serán cruciales para la arquitectura global del desarrollo, con el fin y evaluación de los ODM, el diseño de una agenda única universal de desarrollo sostenible a partir de 2015, las discusiones sobre financiación del desarrollo a lo largo de 2014, las negociaciones sobre cambio climático que culminarán en 2015, etc.

Éste es un espacio fértil y apropiado para que España muestre su voluntad política de hacer de la cooperación internacional uno de los rasgos distintivos de su identidad internacional y de su responsabilidad global, con eficacia, coherencia y calidad.


Marco Gordillo Zamora es coordinador de Campañas de Manos Unidas y miembro de la Junta de Gobierno de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo (CONGDE).

Artículo publicado en el número 59 de Pueblos – Revista de Información y Debate, especial cooperación, noviembre de 2013.


NOTAS:

  1. El IV Plan Director se puede desacargar desde la sección de Publicaciones de la página de la AECID: www.aecid.es.
  2. El folleto elaborado por el Gobierno para presentar su candidatura al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas se pude descargar desde la sección de Política Exterior y Cooperación de la página del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación: www.exteriores.gob.es.

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