La emergencia de la cooperación Sur-Sur: ¿hacia una nueva gobernanza de la ayuda?

Después de más de cinco décadas de existencia, resulta difícil considerar al sistema de ayuda un mecanismo exitoso en la promoción del desarrollo: los elevados índices de desigualdad y pobreza que subsisten en amplias zonas del planeta obligan a poner en entredicho su eficacia. No obstante, en una sociedad verdaderamente comprometida con el desarrollo y con el cumplimiento de los derechos humanos, ello no debiera servir de justificación para recortar o eliminar los presupuestos de cooperación (como desde determinados sectores ideológicos se reclama y desde diversas administraciones se asume), sino más bien de estímulo para tratar de articular políticas de ayuda cada vez más eficaces.

Una parte importante de la explicación del escaso impacto que el sistema de ayuda ha tenido en la promoción del progreso y bienestar de los países del Sur reside en la lógica en la que este sistema descansa desde su nacimiento. El contexto de bipolaridad en el que surge (en plena Guerra Fría) y los procesos de descolonización entonces en curso generaron una inserción subordinada de los países en desarrollo al sistema de ayuda. [1] Se conformó así un sistema vertical y unidireccional, asentado en una lógica Norte-Sur que marcaba una férrea separación entre donantes (países desarrollados) y receptores (países en desarrollo).

Varios son los rasgos que han caracterizado a esta tradicional cooperación Norte-Sur y que han limitado la efi cacia de las políticas de ayuda desplegadas. Por un lado, los donantes han operado con amplios márgenes de discrecionalidad, en la medida en que no existen en el ámbito internacional marcos jurídicos vinculantes que pauten y obliguen a cumplir los compromisos, ni regímenes punitivos que sancionen los incumplimientos.

Por otro lado, una parte considerable de los flujos de ayuda encuentran una mejor explicación en las agendas e intereses de los donantes que en las verdaderas necesidades de desarrollo de los receptores. De esta forma, en muchas ocasiones los donantes han recurrido a sus políticas de ayuda como instrumentos para la persecución de sus propios intereses (comerciales, políticos o de seguridad, entre otros), distorsionando su naturaleza, cometido y objetivos. A ello hay que añadir los elevados niveles de descoordinación con los que tradicionalmente han operado los donantes, desaprovechando las complementariedades que pudieran existir e incrementando los costes de gestión para los receptores. [2]

No obstante, junto a estos problemas de efi cacia, el sistema de ayuda ha adolecido de severas restricciones democráticas que cuestionan su legitimidad. El órgano al que se le ha otorgado el papel central en el diseño y defi nición de las políticas de desarrollo (el Comité de Ayuda al Desarrollo, CAD, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) está compuesto de forma exclusiva por los países desarrollados, mientras que los principales organismos internacionales financieros (particularmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional) se dotaron de sistemas de gobierno que garantizan el control efectivo por parte de estos mismos países. Ello ha dado lugar a un sistema en el que los que resultan ser los principales afectados por las políticas aplicadas (los países en desarrollo) no tienen apenas participación ni capacidad de incidencia en su diseño y orientación. Es una suerte de recreación globalizada del despotismo ilustrado, donde se sustituye el antiguo “todo para el pueblo, pero sin el pueblo”, por el actual “todo para los países en desarrollo, pero sin los países en desarrollo”.

En suma, el sistema tradicional de ayuda, asentado en la lógica unidireccional de la cooperación Norte- Sur, ha presentado importantes problemas de eficacia y legitimidad, que se relacionan estrechamente con la naturaleza vertical, asimétrica y discrecional que ha caracterizado a este sistema desde sus orígenes. De ahí la relevancia de analizar qué implicaciones puede tener, en este contexto, la reciente emergencia de la cooperación Sur-Sur, entendida como una modalidad en la que los propios países en desarrollo ponen en común sus recursos, capacidades y experiencias.

POTENCIALIDADES Y DESAFÍOS

Sin ser una modalidad estrictamente novedosa, la cooperación Sur-Sur ha alcanzado una marcada relevancia en los últimos años. Fenómenos como los cambios experimentados en la distribución del poder a escala internacional, la creciente heterogeneidad mostrada por el mundo en desarrollo o su funcionalidad en el marco de las diversas estrategias de integración regional, han impulsado a muchos de estos países a desempeñar un rol dual en el sistema de ayuda, compaginando su papel de receptores con el de “nuevos donantes”. Es el caso, por citar alguno de los más activos hasta la fecha, de China, Brasil, Venezuela, Cuba, Chile, Argentina o Colombia.

En el aspecto más cuantitativo, la proliferación de estos nuevos donantes supone la disposición de mayores recursos financieros para la promoción del desarrollo a escala internacional. A pesar de la escasez de información que caracteriza a la cooperación Sur-Sur, un informe del ECOSOC de Naciones Unidas [3] estima que los recursos movilizados bajo esta modalidad podrían haber alcanzado en 2010 la cifra de 10.000 millones de dólares anuales, una cantidad que significaría en torno al 10 por ciento de los recursos que moviliza la cooperación Norte-Sur. No obstante, aunque esta dimensión financiera es relevante (especialmente en el contexto de crisis en el que buena parte de los donantes tradicionales están recortando sus presupuestos de ayuda), es en el terreno más cualitativo y en relación con los problemas de efi cacia y legitimidad señalados en el que la cooperación Sur-Sur encierra sus principales potencialidades y desafíos.

En lo que se refiere a la eficacia puede aludirse a dos aspectos de interés. En primer lugar, al implicar a dos países en desarrollo, la cooperación Sur-Sur puede estimular el establecimiento de una relación más simétrica y horizontal entre donante y receptor que la que en muchas ocasiones ha caracterizado a la tradicional cooperación Norte-Sur, corrigiendo así algunos de sus principales defectos. Ahora bien, aunque esta potencialidad existe en el plano teórico, conviene no caer en una visión demasiado edulcorada de la cooperación Sur-Sur que ignore los intereses de política exterior que en muchas ocasiones también existen en estos nuevos donantes: resulta difícil analizar la ayuda otorgada por China, Brasil, Venezuela o Colombia, por poner algunos ejemplos, sin atender a sus propias agendas e intereses nacionales. [4] Del mismo modo, cabe señalar cómo en determinadas ocasiones la cooperación Sur-Sur está replicando prácticas por las que se ha criticado históricamente a los donantes tradicionales (como el recurso a la ayuda ligada [5]) y que son cada vez más inusuales entre estos últimos. En segundo lugar, los análisis existentes hasta el momento parecen poner de manifi esto que las principales potencialidades de la cooperación Sur-Sur residirían en el intercambio de experiencias y conocimientos.[6]

Así pues, el valor añadido de la cooperación entre países en desarrollo no remitiría tanto a una cuestión financiera, sino a la transferencia de capacidades y a la búsqueda de un aprendizaje mutuo: en la medida en que los países en desarrollo comparten realidades más cercanas y enfrentan, en muchas ocasiones, desafíos comunes, el intercambio de experiencias exitosas adquiere una especial relevancia.

Por otro lado, en lo que se refiere a la legitimidad, estos nuevos donantes han quedado hasta la fecha fuera de la toma de decisiones y de la conformación de los consensos que actualmente rigen la agenda internacional de desarrollo, tarea que, como se señaló anteriormente, han recaído en organismos controlados por los países del Norte. Así pues, tal y como se encuentra actualmente configurado, la emergencia de la cooperación Sur-Sur resta legitimidad al sistema de ayuda tradicional: ya no sólo excluye de la toma de decisiones a los receptores y destinatarios últimos de las políticas aplicadas, sino que comienza a hacerlo también con una parte importante de los propios donantes.

GOBERNANZA DEL SISTEMA DE AYUDA

Por los factores expuestos, no parece que la emergencia de la cooperación Sur-Sur deba ser concebida como una modalidad más o como una nueva moda surgida en el sistema de ayuda, sino más bien como expresión de los cambios más profundos que se están registrando en el sistema internacional y de la conformación de un mundo crecientemente globalizado e interdependiente que demanda nuevas estructuras y formas de gobernanza.

En este sentido, la cooperación Sur-Sur obliga a repensar la “arquitectura de la ayuda” y a conformar un nuevo sistema caracterizado por, al menos, tres rasgos. En primer lugar, que sea un sistema suficientemente democrático y legítimo, de tal forma que canalice adecuadamente la voz y participación del conjunto de los actores y no restrinja la toma decisiones a los “países ricos del Norte”. Ello aconsejaría trasladar las principales responsabilidades en el diseño de políticas desde el CAD de la OCDE, donde actualmente descansan, hacia marcos más representativos, como podría ser el caso del Foro de Cooperación al Desarrollo (FCD) de Naciones Unidas. En segundo lugar, que sea un sistema que trate de ampliar los niveles de eficacia con los que opera.

En este sentido, es necesario que se aproveche el conocimiento acumulado tras varias décadas de cooperación Norte-Sur, de tal forma que se extraigan lecciones útiles (buenas y malas prácticas) y se evite que la cooperación Sur-Sur replique comportamientos indeseables en materia de ayuda. Ello obligaría a integrar a estos nuevos donantes (con los ajustes y revisiones que sean precisas) en los nuevos consensos sobre eficacia de la ayuda. El sistema tendría que convertirse en otro más coherente e integral que, lejos de seguir asentado en una rígida distribución de roles y responsabilidades entre donantes y receptores, sea capaz de capitalizar las contribuciones diferenciadas que el conjunto de estos actores puede aportar a la promoción del desarrollo.


Guillermo Santander es investigador del Área de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). guillermosantander@icei.ucm.es.

Este artículo ha sido publicado en el número 53 de Pueblos – Revista de Información y Debate – Tercer trimestre de 2012.


NOTAS:

  1. Puede consultarse, entre otros, Alonso, J.A. y Sanahuja, J.A. (2006): “Un mundo en transformación: repensar la agenda de desarrollo”, en Intermón Oxfam, La Realidad de la Ayuda 2006-2007, Barcelona.
  2. Un análisis más amplio y detallado de estas lógicas puede encontrarse en Alonso, J.A. (2006): “Eficacia de la ayuda: un enfoque desde las instituciones”, en Revista CIDOB de Asuntos Internacionales, nº72, Barcelona; y Sanahuja, J.A. (2007): “¿Más y mejor ayuda? La Declaración de París y las tendencias en la cooperación al desarrollo”, en Mesa, Manuela (coord.): Guerra y confl ictos en el Siglo XXI:  Tendencias globales, Anuario 2007-2008 del Centro de Educación e Investigación para la Paz (CEIPAZ), Madrid, CEIPAZ, pp. 71-101.
  3.  ECOSOC (2008): Trends ans South-South and Triangular Cooperation, Consejo Económico y Social de Naciones Unidas.
  4. Diversos estudios de caso sobre estos nuevos donantes pueden encontrarse en Ayllón, B. y Surasky, J. (coords.) (2010): La cooperación Sur-Sur en Latinoamérica, Madrid, La Catarata-IUDC; y en Santander, G. (coord.) (2011): Nuevos donantes y cooperación Sur-Sur: estudios de caso, Estudios e Informes ICEI nº6, Madrid.
  5. La ayuda ligada es aquella que el donante otorga con la condición de que el receptor la destine a bienes y servicios del propio donante.
  6. Ver los informes elaborados por la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y por el Task Team on South-South Cooperation del CAD de la OCDE.

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