La reforma de la cooperación financiera y el FONPRODE

Hace poco más de dos años que empezó a funcionar el Fondo para la Promoción del Desarrollo[1]. El FONPRODE ha suscitado desde su nacimiento[2] un gran interés en los ambientes de la cooperación y opiniones encontradas tanto a favor (nacimiento de una nueva era para la cooperación española) como en contra (la “definitiva” prostitución de la cooperación). Ambas perspectivas adolecen, en mi opinión, de estar sujetas a juicios apriorísticos que no analizan en concreto el instrumento ni sus actuaciones; porque... ¿qué sabemos en realidad sobre el FONPRODE?

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Para comenzar, podemos decir que la visión de la cooperación para el desarrollo como un concepto filantrópico ha hecho del FONPRODE una doble víctima. Una cara de esa victimización se muestra ya en la Ley 36/2010, de 22 de octubre, del Fondo para la Promoción del Desarrollo, es decir, la ley que crea el Fondo. Es muy dudoso que una ley con ese nivel de “calidad jurídica” (ininteligible, estructuralmente incoherente y escasamente normativa) hubiese sido votada en el Parlamento si se refiriera a un campo diferente al de la cooperación. La otra cara de la victimización viene marcada por la básica e instintiva condena a la cooperación reembolsable, que tiene un peso fundamental en el FONPRODE.

Conviene recordar que el FONPRODE es una de las dos partes en las que se dividió el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD). Cada uno de los dos instrumentos resultantes se integra en un Ministerio diferente y tiene, supuestamente, un fin distinto: el FONPRODE depende del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC) y el Fondo para la Internacionalización de la Empresa (FIEM) depende, actualmente, del de Economía y Competitividad (antes, de Industria, Turismo y Comercio).

Como explicaba el Plan Director de Cooperación Internacional 2009-2012, “con cargo al FONPRODE se financiarán, entre otras actuaciones y siempre con carácter no ligado, proyectos con carácter de donación de Estado a Estado en aquellos sectores que se estimen relevantes para el desarrollo del país destinatario”. También se financiarán “aportaciones destinadas a la financiación para el desarrollo con carácter crediticio a la micro, pequeña y mediana empresa de los países socios a través de distintos instrumentos, entre ellos, participaciones de capital de instituciones microfinancieras locales, en fondos de capital riesgo para el fomento de la actividad microfinanciera, etc.”.

¿Qué ha hecho el FONPRODE?

La herencia del FAD y del Fondo para la Concesión de Microcréditos (FCM) tiene todavía un gran peso en el FONPRODE. Según recoge la web de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)[3], son minoría las operaciones reembolsables imputadas al FONPRODE. En concreto, frente a las diez del FAD y a todos los préstamos del FCM, son sólo cuatro: 1) Fondo MORINGA S.C.A., SICAR; 2) Banco Europeo de Inversiones para realizar inversiones en los países de la Cuenca Sur del Mediterráneo; 3) Fondo de capital privado Amerigo Ventures Colombia; y 4) Fondo de Infraestructura de Energía Renovable para América Latina[4].

En el Informe sobre el Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE) 2011, elaborado por la AECID y el único hasta ahora entregado al Parlamento, se dice que en ese año el Consejo de Ministros aprobó 48 actuaciones con un importe total de 607,57 millones de euros (página 14). En el Informe de gestión del Fondo para la promoción del Desarrollo FONPRODE, del Instituto de Crédito Oficial (ICO), que se anexó al documento de la AECID citado, los pagos realizados en ese año se elevaron a 498,45 millones de euros y los cobros a 44,09 millones.

La numerología del FONPRODE, además de la inherente a una contabilidad de un Fondo que tiene entradas y salidas, se complica por las diversas posibilidades que se abren para la enumeración y cuantificación de las operaciones: lo aprobado por el Comité Ejecutivo del FONPRODE, lo autorizado por el Consejo de Ministros, lo comprometido por un acuerdo o contrato, el gasto presupuestario realizado, lo erogado realmente, lo contabilizado como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) (bruta y neta)… Estas posibilidades son propias de un instrumento con elementos reembolsables. Además del retraso ya señalado en la entrega de informes al Parlamento, tampoco contribuye a la claridad que en el documento de Seguimiento del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) 2011 sólo sea identificable la AOD reembolsable del FONPRODE[5].

Un ejemplo de esa variedad son las dos tablas reproducidas en estas páginas. Como se puede ver lo aprobado por el Consejo de Ministros (Tabla 1) no es identificable en salidas de la tesorería del FONPRODE (Tabla 2). De esa tabla 2 se puede señalar como significativo que a lo largo de 2011 el Fondo ingresó 671,47 millones de euros, saliendo 474,26 millones de euros para sus actuaciones. A esas salidas hay que añadir el pago al ICO de 2,23 millones de euros y un aumento de su tesorería de 173,02 millones de euros.

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¿Qué sabemos?

Es especialmente en el análisis del FONPRODE en el que se muestran las limitaciones del enfoque nominalista y numérico que constituyen el “núcleo duro” tradicional de la reflexión sobre la cooperación para el desarrollo; se trata de adivinar por el nombre el contenido de una actuación y se suman/ restan/multiplican/dividen categorías como si realmente se conociera de qué van. Incluso los representantes parlamentarios (a quienes se les supone una espacial cualificación profesional para percibir las realidades de la actuación pública) dan la impresión de no enterarse y, lo que es peor, de no querer hacerlo.

Una escena que ilustra esto es la comparecencia en el Congreso realizada a propuesta del Gobierno por el secretario general de cooperación internacional para el desarrollo, Gonzalo Robles[6]. Después de que Robles explique claramente los mecanismos perversos que llevan a realizar gastos para que computen como AOD, la mayoría de los congresistas se siguen refiriendo a presupuestos y gastos, y basan sus críticas en las denominaciones de las actuaciones financiadas o en las opiniones que tienen sobre las entidades que los gestionan o co-gestionan.

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¿Qué se puede conocer?

Si no somos capaces de tirar de los hilos que la lectura de la información disponible puede facilitar, no seremos capaces de avanzar en el conocimiento de lo que el FONPRODE hace, ni de, por lo tanto, hacer una crítica concreta sobre sus actuaciones.

Tras lo anterior, me atrevo a sugerir algunas líneas de cuestionamiento: n

  • ¿Qué “productos” han resultado de las actuaciones financiadas, reembolsables y no reembolsables? ¿Cómo han influido los préstamos para microcréditos sobre las entidades prestatarias? ¿Qué se ha producido con las donaciones? ¿Qué inversiones han hecho los fondos y para qué? ¿Existen recursos sin utilizar en las entidades que han recibido las inversiones o las donaciones? No se trata de solicitar ahora evaluaciones de impacto, sino información significativa y singularizada para cada caso, más allá de los melifluos títulos de lo financiado.
  • ¿Cuál es la razón de la excesiva tesorería del FONPRODE? ¿Qué criterios se han utilizado y se van a utilizar para su disminución? Como se puede comprobar en la comparecencia ante el Congreso citada, en febrero de 2012 se elevaba a 350 millones.
  • ¿Cuáles son los procedimientos que se utilizan para establecer los presupuestos del FONPRODE y sus previsiones de AOD? Es probable que una parte de la responsabilidad de no alcanzar los niveles de gasto previstos sea la mala planificación o la subordinación de la propia planificación al logro de determinados montos de AOD.
  • ¿Cuáles son los costes de gestión del FONPRODE, incluyendo la AECID, el ICO y la encomienda de gestión? (tanto en conjunto como por actuación) ¿cuánto cobran quienes gestionan esas actuaciones? ¿Están hechas las tarifas de manera que desanimen las conductas contrarias a los objetivos de las actuaciones?
  • De las trece[7] actuaciones que se relacionan en las operaciones financieras que cita la AECID en su web[8], de las que hemos hablado anteriormente, sólo se informa de lo que ha hecho el Fondo Africano para la Agricultura (AAF) ¿Por qué?
  • ¿Cuál es la razón por la que el AAF invirtió en la Continental Beverage Company (CBC)? En una nota informativa disponible en la web de la AECID[9], esta compañía aparece definida como “embotelladora y distribuidora de agua embotellada” pero, a la vez, se explica que “la inversión española en el AAF busca promover uno de los objetivos estratégicos recogidos en el Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012: fomentar los sistemas de producción sostenibles y el apoyo a pequeños productores desde un enfoque territorial, que incorpore a la población vulnerable y a todos los actores en la puesta en valor del potencial de las zonas rurales africanas”.
  • ¿Qué hace el FONPRODE en el Fondo de Inversión Privada en Angola[10] junto con el Fondo Internacional de Inversión de Dinamarca (IFU)? En la web del IFU[11] se lee que su fin explícito es apoyar las inversiones de las empresas danesas. Por otro lado, el FONPRODE no puede implicarse o participar en la política de apoyo a la internacionalización de la empresa española[12]. ¿Se puede apoyar a la empresa danesa pero no a la española?
  • ¿Cuáles son las razones y los propósitos de la revisión de la actuación “Banco Europeo de Inversiones para realizar inversiones en los países de la cuenca sur del Mediterráneo” anunciada en la página de la AECID[13]?
  • ¿Por qué no se encuentra entre las “Operaciones financieras” del FONPRODE la “contribución reembolsable en el ámbito de desarrollo rural y cambio climático al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)” de 78 millones de euros[14]?
  • ¿Qué se está haciendo para eliminar las cuentas fiduciarias que, según explicó Gonzalo Robles en su comparecencia ante el Congreso, están fuera de la ley? ¿Se ha iniciado algún procedimiento para esclarecer eventuales responsabilidades de las personas que participaron en la creación de esas cuentas?

Lograr que se conteste a esas preguntas puede ser el inicio del conocimiento y comprensión pública de lo que es y hace el FONPRODE, lo que es un elemento imprescindible para cualquier intención transformadora de la cooperación pública española para el desarrollo. La alternativa a ese conocimiento y comprensión es la crítica basada en la sospecha universal. Crítica que además de, en ocasiones, encubrir la pereza intelectual, ya se ha mostrado inoperante.


Juan D. Bernal es colaborador de Pueblos – Revista de Información y Debate.

Artículo publicado en el número 59 de Pueblos – Revista de Información y Debate, especial cooperación, noviembre de 2013.


NOTAS:

  1. Real Decreto 845/2011, de 17 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del Fondo para la Promoción del Desarrollo.
  2. El autor publicó en el número 44 de Pueblos – Revista de Información y Debate, septiembre de 2010, el artículo “Comentarios sobre el FONPRODE”. Se puede consultar en www.revistapueblos.org.
  3. Los datos se tomaron el 30/09/2013 de la sección “Operaciones financieras” de la web de la AECID, www.aecid.es.
  4. No se ha podido localizar una información similar sobre las operaciones no reembolsables del FONPRODE o heredadas por él.
  5. En el Seguimiento del PACI 2012 la información no está desagregada. A los “seguimientos” del PACI se puede acceder desde la página www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Paginas/Cooperacion/ Seguimiento.aspx.
  6. Número de expediente 212/000932. Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de Diputados, Comisiones, 2013, número 320. Disponible en: www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/DS/CO/DSCD-10-CO-320.PDF.
  7. No se han contemplado aquí ni la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) para la Educación, la Ciencia y la Cultura ni los Programas de Microfinanzas, que no llevan enlace al Consejo de Ministros.
  8. Ver nota 3.
  9. Acceso directo a través de este enlace: www.aecid.es/galerias/que-hacemos/descargas/AAF_ficha_web_2013.pdf.
  10. Información disponible en la web de la AECID. Acceso desde: www.aecid.es.
  11. Investment Fund for Developing Countries. En la web www.ifu.dk/en puede leerse “IFU provides advisory services and risk capital to Danish companies wishing to set up operations in developing countries”.
  12. Artículo 2.1.e) de la Ley 36/2010.
  13. Ver nota 3.
  14. Seguimiento del PACI 2010, página 41.

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